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08.3. Articulation avec le code de l’environnement

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8.3.2. L’étude d’impact : La procédure d’autorisation du projet

L’étude d’impact est une analyse technique et scientifique permettant d’envisager, avant que les travaux ou les projets d’aménagement ne soient réalisés et exploités, les incidences notables sur l’environnement. Celle-ci doit être jointe à chacune des demandes d’autorisation administrative auxquelles est soumis le projet.

L’étude d’impact constitue l’une des formes d’évaluation environnementale qui est imposée par les textes européens et notamment par la directive 85/337 du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.
Ces dispositions ont fait l’objet d’une transposition aux articles L.122-1 à 3 et R.122-1 à 16 du code de l’environnement.

1. L’objet de l’étude d’impact

L’étude d’impact remplit trois objectifs principaux :
aider le maître d’ouvrage à concevoir un projet de moindre impact environnemental ;

éclairer le décideur sur la nature et le contenu de la décision d’autorisation ou d’approbation à prendre ;

informer le public et le faire participer en lui donnant tous les moyens de jouer son rôle de citoyen averti et vigilant.

En ce sens, l’étude d’impact constitue une pièce obligatoire du dossier de demande d’autorisation d’urbanisme dont le défaut entraîne le rejet de la demande d’autorisation.

2. La rédaction de l’étude d’impact

Conformément à l’article R.122-1 du code de l’environnement, l’étude d’impact doit être réalisée par le pétitionnaire ou le maître d’ouvrage. Pour autant, si celui-ci est responsable du contenu de l’étude, il n’est pas tenu de la réaliser lui-même. Il lui est même recommandé, compte tenu de la technicité de la matière, de faire appel à des spécialistes pour tout ou partie de la rédaction de l’étude.

Dans tous les cas, « la dénomination précise et complète du ou des auteurs de l’étude doit figurer sur le document final ». A cet égard, la circulaire du 27 septembre 1993 invite les auteurs de l’étude d’impact à faire connaître « le nom des participants aux études préparatoires qui ont servi de support au document final, celui des éventuels consultants ou experts auxquels il aura été fait appel, et celui des rédacteurs du document final. »

L’étude d’impact doit être entreprise dès l’élaboration du projet et évoluer vers le moindre impact environnemental. Le dossier d’étude d’impact doit donc être complet, précis et sérieux.

Afin d’en faciliter la compréhension lors de l’instruction de la demande d’autorisation, il est souhaitable de présenter les résultats de l’étude d’impact sous le titre des rubriques énoncées dans l’article R.122-3 du code de l’environnement, de préférence dans l’ordre d’énumération.

3. Le contenu de l’étude d’impact

Le contenu de l’étude d’impact doit porter sur l’ensemble du projet ou sur chaque phase de l’opération lorsqu’il s’agit d’un programme de travaux échelonné dans le temps par référence à l’article R. 122-3 IV du code de l’environnement.

3.1. Le principe de proportionnalité

L’article R.122-3 I du code de l’environnement précise que "le contenu de l’étude d’impact doit être en relation avec l’importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l’environnement". Il doit donc y avoir adéquation entre le contenu de l’étude d’impact et les aménagements envisagés en fonction des caractéristiques du projet et de la sensibilité du milieu. Le juge pourra être amené à vérifier cette adéquation.

3.2. La présentation de l’étude d’impact

L’étude d’impact doit contenir des éléments obligatoires définis par l’article R.122-3 II du code de l’environnement.

1° « ... une analyse de l’état initial du site et de son environnement ... »
L’objectif de l’état initial est de disposer d’un état de référence complet de l’environnement du site sur la base de données scientifiques et d’observations de terrain effectuées par des spécialistes avant que le projet ne soit implanté. Cette analyse porte notamment sur « les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou les ouvrages ». Le porteur de projet doit non seulement décrire de façon détaillée les données disponibles sur le site mais également les hiérarchiser afin de faire ressortir les composantes de l’environnement les plus vulnérables aux travaux envisagés.

2° « ...une analyse des effets du projet sur l’environnement ... »
L’analyse des effets doit porter en particulier « sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l’eau, l’air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine naturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage ou sur l’hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ».

Les effets cumulatifs prévus par l’article 5.1 de la directive communautaire de 1985 doivent faire l’objet d’une attention particulière.

3° « ...les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d’environnement, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu... »
Cette démarche d’étude vise à la définition et à l’analyse de la variante du moindre impact sur le site retenu en considérant plusieurs « partis envisagés » au moyen d’une analyse multicritères : techniques, environnementaux et socio-économiques.

A noter : La notion des partis envisagés a été définie par la jurisprudence non comme « variante au projet » mais comme « projet alternatif ».

4° « ...les mesures envisagées par le maître d’ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire, et si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l’environnement et la santé ainsi que l’estimation des dépenses correspondantes... »
Le maître d’ouvrage doit adopter une démarche progressive :
il doit rechercher l’ajustement du projet vers le moindre impact en adoptant des mesures de suppression ;
lorsque l’impact dommageable ne peut être totalement supprimé, il doit prévoir des mesures de réduction et à défaut, des mesures de compensation et en donner une estimation chiffrée.

Attention ! Il est nécessaire que l’autorité compétente reprenne dans la décision d’autorisation les mesures de suppression, de réduction et de compensation, prévues dans l’étude d’impact et sur lesquelles le demandeur s’est engagé.

5° « ... une analyse des méthodes de prévision utilisées pour évaluer les effet du projet sur l’environnement mentionnant les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation... »

Conformément à l’article R.122-3 III du code de l’environnement, l’étude d’impact doit être accompagnée d’un résumé non technique destiné à faciliter la compréhension par le public. Ce document doit donc être facilement identifiable et reprendre sous une forme synthétique et compréhensible par tous les éléments essentiels ainsi que les conclusions de chacune des parties de l’étude.

3.3. L’évaluation des incidences Natura 2000

Les projets soumis à étude ou à notice d’impact doivent également faire l’objet d’une évaluation des incidences Natura 2000. Elle peut être très succincte lorsque le projet ne se situe pas à proximité d’un site répertorié.

Cette évaluation peut être intégrée au contenu du dossier de l’étude d’impact sous réserve pour celle-ci de respecter l’ensemble des prescriptions de l’article R.414.21 du code de l’environnement.

L’autorité compétente pour autoriser le projet devra alors vérifier la prise en compte de l’évaluation des incidences Natura 2000 dans les conditions prévues aux articles L.414-4 et R.414-19 et suivants du code de l’environnement.

La liste des sites répertoriés Natura 2000 peut être consultée à partir du lien suivant :
http://natura2000.environnement.gouv.fr/regions/idxreg.html

3.4. Le contenu de la notice d’impact

Le contenu de la notice d’impact est précisé par l’article R.122-9 du code de l’environnement. Deux types d’informations doivent être indiquées :
les incidences éventuelles du projet sur l’ environnement ;
les conditions dans lesquelles l’opération projetée satisfait aux préoccupations d’environnement.
En réalité, même si les textes ne l’imposent pas, cela suppose de mener successivement les différentes analyses prévues pour l’étude d’impact mais sous une forme allégée.

4. Déroulement de la procédure d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact en vertu d’une demande de permis

Conformément à l’article R.122-14 du code de l’environnement, l’étude d’impact doit être jointe à chacune des demandes d’autorisation administrative auxquelles est soumis le projet.
L’étude d’impact constitue donc une pièce obligatoire du dossier de demande de permis en vertu des articles R. 431-16 et R.441-5 du code de l’urbanisme, même dans le cas où l’étude est requise au titre d’une autre autorisation comme pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

4.1. Le cadrage préalable

Le cadrage préalable défini à l’article R.122-2 du code de l’environnement, permet au maître de l’ouvrage ou au pétitionnaire, avant qu’il n’ait déposé une demande d’autorisation ou d’approbation pour un projet soumis à étude d’impact, de demander à l’autorité compétente pour autoriser le projet des précisions sur les informations qui devront figurer dans l’étude d’impact.

L’intérêt pour le porteur de projet est que cela facilite le repérage précoce d’éventuelles difficultés et que cela constitue une bonne garantie d’affectation des moyens d’étude en lui permettant de concentrer des ressources forcément limitées sur des questions essentielles.

Dans ce cas, le service instructeur sollicité au titre du cadrage préalable, interroge l’autorité environnementale en joignant à la demande d’informations, un fonds de dossier, que le porteur de projet aura pris soin d’établir, qui expose les grandes lignes du projet et son implantation territoriale, identifie les principaux enjeux et les effets possibles sur l’environnement.

Dès réception de la réponse de l’autorité environnementale, l’autorité compétente pour autoriser le projet transmet les informations recueillies au porteur du projet.

Attention !
Les précisions apportées par l’autorité compétente à ce titre n’empêchent pas celle-ci, le cas échéant, de faire compléter le dossier de demande d’autorisation ou d’approbation et ne préjugent pas de la décision qui sera prise à l’issue de la procédure d’instruction.

4.2. Dépôt du dossier de demande de permis

Le pétitionnaire dépose son dossier comprenant l’étude d’impact en mairie afin qu’il soit transmis à l’autorité compétente pour prendre la décision d’autorisation du projet.

L’autorité compétente vérifie alors la complétude du dossier et demande au pétitionnaire, le cas échéant, d’assurer les compléments nécessaires.

Le dossier complet est ensuite transmis pour avis à l’autorité environnementale par lettre recommandée avec accusé de réception.

4.3. La consultation pour avis de l’autorité environnementale

La loi du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement a complété le dispositif de l’étude d’impact en introduisant à l’article L.122-1 du code de l’environnement l’obligation de demander l’avis de l’autorité de l’Etat compétente en matière d’environnement pour les projets soumis à étude d’impact.

4.3.1. L’autorité compétente en matière d’environnement

Le décret du 30 avril 2009 désigne l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement.

Selon les cas, il s’agit :

du ministre chargé de l’environnement pour les plans, programmes et projets dont la décision d’autorisation ou d’approbation est prise au niveau national ;

d’une instance spécifique au sein du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) pour les plans, programmes et projets faisant l’objet d’une autorisation ou approbation par arrêté du ministre chargé de l’environnement, pour les projets sous maîtrise d’ouvrage de l’Etat, pour les installations nucléaires de base ;

du Préfet de région par l’intermédiaire des services DREAL pour les projets dont la décision est prise au niveau local soit par le Préfet, soit par le maire soit par une autre autorité locale.

A noter : Lorsque le projet de niveau local est situé sur plusieurs régions, l’autorité environnementale compétente est le Préfet coordonnateur désigné par le Premier ministre.
De plus, même en cas de compétence du Préfet de Région, le ministre chargé de l’environnement garde le pouvoir d’évocation du projet soumis à étude d’impact.

4.3.2. La préparation de l’avis de l’autorité environnementale

Dès réception du dossier complet, l’autorité environnementale le Préfet de Région accuse réception du dossier comportant l’étude d’impact auprès du service instructeur et du demandeur.

La date de l’accusé de réception correspond en effet au point de départ du délai de 2 mois dont dispose l’autorité environnementale pour rendre un avis circonstancié sur l’étude d’impact du projet en se prononçant sur la qualité du document et sur la manière dont l’environnement est pris en compte dans le projet.

L’absence d’avis à l’expiration du délai de 2 mois vaut avis tacite et favorable.

Pour préparer son avis, le Préfet de Région s’appuie sur les services de la DREAL. Avec leur aide, il consulte les Préfets de départements éventuellement concernés par le projet au titre de leurs attributions dans le domaine de l’environnement.

4.3.3. Le contenu de l’avis de l’autorité environnementale

Cet avis visant à éclairer le public et l’administration compétente pour prendre la décision d’autorisation sur la manière dont le pétitionnaire a pris en compte des enjeux environnementaux dans le cadre de son projet, il doit comporter :

une analyse du contexte du projet ;

une analyse du caractère complet de l’étude d’impact, de sa qualité et du caractère approprié des informations qu’il contient ;

une analyse de la prise en compte de l’environnement dans le projet notamment la pertinence et la suffisance des mesures de suppression, de réduction voire de compensation des impacts.

4.3.4. Communication et publicité de l’avis

L’avis rédigé par l’autorité environnementale ou l’information relative à l’existence d’un avis tacite fait l’objet d’une triple communication :

Lorsque le projet est soumis à enquête publique, l’avis est joint au dossier d’enquête publique.

Il est notifié à l’autorité compétente pour prendre sa décision d’autorisation ou d’approbation.

Il est alors transmis au maître d’ouvrage par l’intermédiaire du service instructeur.

Une copie de l’avis peut éventuellement être transmise aux autres préfets de département concernés.

Cet avis fait également l’objet d’une publication par voie électronique sur le site Internet de l’autorité environnementale et ainsi que sur le site de l’autorité compétente pour autoriser le projet, lorsqu’il existe.

4.4. Les effets juridiques de l’étude d’impact

4.4.1. La motivation du refus d’autorisation sur la base de l’étude d’impact

L’autorité environnementale délivre un avis simple sur l’étude d’impact. Toutefois, le service instructeur devra tenir compte de cet avis.

Lorsque l’autorité compétente délivre une autorisation d’urbanisme :
L’avis de l’autorité environnementale doit permettre au service instructeur d’émettre, lorsque cela s’avère nécessaire, des prescriptions sur l’arrêté d’autorisation de construire.
De plus, conformément à l’article L.424-4 du code de l’urbanisme, la décision d’autorisation doit être accompagnée d’un document comportant les informations prévues à l’article L.122-1 du code de l’environnement à savoir :
la teneur de la décision et les conditions dont celle-ci est le cas échéant assortie ;
les motifs qui ont fondé la décision ;
les lieux où peuvent être consultées l’étude d’impact ainsi que, le cas échéant, les principales mesures destinées à éviter, réduire et si possible compenser les effets négatifs importants du projet.
Lorsque l’autorité compétente délivre un refus d’autorisation d’urbanisme :
Il est impossible pour l’autorité compétente de motiver ce refus au regard de la seule étude d’impact même lorsque l’avis de l’autorité environnementale est négatif. Mais elle peut s’appuyer sur l’avis de l’autorité environnementale pour refuser le permis sur le fondement des articles R.111-2 et R.111-21 du code de l’urbanisme. Les communes non dotées d’un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu peuvent également utiliser l’article R.111-14 du code de l’urbanisme.
En revanche, si l’article R.111-15 du code de l’urbanisme peut permettre à l’administration d’émettre des prescriptions dans sa décision d’autorisation lorsque le projet présente des conséquences dommageables sur l’environnement, il ne peut pas être utilisé seul pour refuser une autorisation d’urbanisme.

A noter : Le Conseil d’Etat peut se fonder sur les pièces du dossier et notamment sur l’étude d’impact pour annuler pour erreur manifeste d’appréciation la décision d’octroi un permis de construire. En effet, selon le Conseil d’Etat, compte tenu du risque d’accidents statistiquement importants dus à des ruptures de pâles dont faisait état l’étude d’impact, les emplacements retenus pour l’installation de 3 éoliennes à l’intérieur d’un parc éolien ne permettaient pas, du fait de leur proximité avec les constructions et de la topographie des lieux, de satisfaire aux exigences de sécurité publique prescrites par l’article R.111-2 du code de l’urbanisme CE 6 novembre 2006 Association pour la préservation des paysages exceptionnels du Mezenc, req. N°281072 (CAA Lyon 04LY00431 du 5 avril 2005)

4.4.2. Le contentieux de l’étude d’impact

L’étude d’impact constitue une formalité substantielle dont l’existence et la régularité conditionnent la validité de la décision d’autorisation ou d’approbation.

Il est donc possible de former un recours en excès de pouvoir à l’encontre de la décision administrative d’autorisation d’urbanisme prise sur la base de l’absence ou de l’insuffisance de l’étude d’impact.

le référé suspension : conformément à l’article L.122-2 du code de l’environnement, le juge des référés saisit d’une demande de suspension d’une décision d’autorisation ou d’approbation d’un projet fondée sur l’absence d’étude d’impact, doit obligatoirement faire droit à cette demande.

A noter : La jurisprudence assimile également l’insuffisance grave de l’étude d’impact à une absence donnant lieu à une suspension automatique. TA Grenoble, ord. 20 avril 2007, req. N° 0701073
A contrario, la seule circonstance que l’étude d’impact ne figurait pas dans le dossier joint à la demande de permis ne suffit pas à faire regarder comme remplie la condition tenant à l’absence d’étude d’impact. CE 13 juillet 2007 Synd. Intercom. pour l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères de la région de Tournan-en-Brie, req. N° 294603-*L’annulation de la décision : tout vice substantiel de l’étude ou de la notice d’impact peut entraîner l’annulation de la décision d’autorisation ou d’approbation des travaux ou projets d’aménagement.

En effet, le juge exerce un contrôle :

Normal sur la forme de l’étude qui porte sur l’existence matérielle de l’étude d’impact et sur la régularité formelle de cette étude au regard des textes.

Minimum sur le fond de l’étude qui porte sur la valeur qualitative de l’étude. Pour ce faire, le juge utilise le bilan de proportionnalité en vérifiant l’adéquation du contenu de l’étude ou de la notice d’impact avec les travaux ou projets d’ aménagements envisagés.

Attention !
L’absence ou l’insuffisance de contrôle des études d’impact par les services instructeurs de l’Etat ou des collectivités locales engage la responsabilité de l’administration à l’égard du pétitionnaire et peut donc être sanctionnée financièrement.
CE 28 juillet 2003 SARL Bau-Rouge req. n°116943 : la responsabilité de l’administration est engagée pour avoir commis une faute en accordant une autorisation illégale de lotir pour laquelle le dossier présenté comportait une étude d’impact insuffisante.

5. La publicité de l’étude d’impact

Lorsque le projet est soumis à enquête publique, (dans la quasi-totalité des cas), les articles R.122-11 I et R.122-14 du code de l’environnement imposent que l’étude ou la notice d’impact soient insérées dans le dossier soumis à enquête publique.
Lorsque le projet n’est pas soumis à enquête publique, on distingue deux cas de figure :

- Si le maître de l’ouvrage est l’Etat ou un de ces établissements publics, l’article R.122-12 I du code de l’environnement précise que le dossier comprenant l’étude ou la notice d’impact doit être mis à la disposition du public avant toute décision d’autorisation.

- Si le maître de l’ouvrage est une autre personne, la publicité interviendra postérieurement à la délivrance de la décision administrative concernant le projet soumis à étude d’impact.

L’étude d’impact est mise à disposition du public selon la procédure prévue à l’article R.122-11 du code de l’environnement qui prévoit qu’il « est crée dans chaque préfecture un fichier départemental des études d’impact qui indique pour chaque projet l’identité du maître d’ouvrage, l’intitulé du projet, la date de la décision d’autorisation ou d’approbation du projet et l’autorité qui a pris la décision, le lieu où l’étude d’impact peut être consultée ».

En revanche, la notice d’impact doit figurer dans le dossier de demande d’autorisation d’urbanisme mais n’a pas à faire l’objet d’une publicité : CAA Marseille 27 novembre 2003 M. Bernard X. req. n°99MA02382.

6. Le cas particulier d’un projet soumis à étude d’impact en vertu d’un autre régime d’autorisation

Les études d’impact peuvent être exigées au titre d’une autorisation d’urbanisme.
Les projets mentionnés au 9° de l’article R.122-8 du code de l’environnement sont ainsi explicitement soumis à étude d’impact au titre du permis de construire.
Pour certains projets, le régime d’autorisation d’urbanisme apparaît comme le seul régime d’autorisation dans lequel peuvent s’intégrer les procédures d’étude d’impact et d’évaluation environnementale (ex : éoliennes, centrales photovoltaïques, golf ...).
Les études d’impact peuvent cependant être exigées au titre d’un autre régime d’autorisation. Certains projets sont par exemple soumis à étude d’impact au titre des autorisations délivrées par le préfet pour les ICPE.
Dans les deux cas, l’étude d’impact doit être jointe au dossier de demande de permis de construire ou de permis d’aménagement (article R.431-16 du code de l’urbanisme).
Toutefois, la saisine de l’autorité environnementale est assurée par le service en charge de l’autorisation au titre de laquelle est produite l’étude d’impact. Il appartient également à ce service de transmettre au demandeur l’avis de l’autorité environnementale.
Par conséquent, le service instructeur n’est responsable de la saisine de l’autorité environnementale et de la notification de son avis que si l’étude d’impact a été produite au titre d’un permis de construire ou d’un permis d’aménager. Cependant, le service instructeur doit s’assurer, avant de délivrer le permis, que l’étude d’impact jointe au dossier a bien été soumise à l’avis de l’autorité environnementale par le service dont relève la procédure d’autorisation issue d’une autre réglementation (TA Nancy, ord. 11 janvier 2010 Commune de Cosnes-et-Romain et autres n° 0902293)