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7.13.1 Le recours administratif

publié le 17 mai 2010 (modifié le 5 novembre 2010)
 

Le recours administratif consiste à demander à l’administration de réformer un acte administratif contesté. C’est en cela que le recours administratif est traditionnellement opposé au recours contentieux qui, lui, est présenté devant un juge.
La demande peut être soumise à l’autorité qui a pris la décision, elle est alors qualifiée de « recours gracieux ». L’appellation « recours hiérarchique » est réservée à une réclamation portée devant une autorité supérieure à celle qui a pris l’acte. C’est le cas, par exemple, d’un courrier adressé au ministre concernant une autorisation d’urbanisme signée par le préfet.
Toute demande tendant à faire disparaître ou faire modifier une décision administrative s’analyse comme un recours administratif. Sont donc visées les courriers exigeant un retrait ou une abrogation (disparition de l’acte uniquement pour l’avenir) mais également ceux qui sollicitent la révision de prescriptions sur un permis accordé. Le recours gracieux est très largement ouvert : n’importe qui peut présenter un recours gracieux, et sous à peu près n’importe quelle forme à la condition que le demandeur n’entende pas se prévaloir de son recours gracieux à l’occasion d’un recours contentieux. Dès lors, en effet, que la demande gracieuse débouche sur le dépôt d’une requête devant le juge administratif, celui-ci doit vérifier que le recours initialement gracieux répond bien à certains critères (intérêt à agir, délais) et si tel n’était pas le cas, le recours contentieux pourrait ne pas être recevable, le recours gracieux n’ayant pas prolongé les délais de recours contentieux (voir §3).
Toutefois, il convient de noter qu’en droit de l’urbanisme, à la différence d’autres législation, le recours administratif n’est jamais un préalable obligatoire à l’introduction d’un recours contentieux.


Pour que la légalité d’une décision soit examinée par un juge, il faut que la requête soit introduite dans les deux mois suivant la décision (règle du droit administratif général). Le requérant ne pourra se voir concéder un délai supplémentaire que s’il a formé, au préalable, un recours gracieux, et si celui-ci réunit certaines conditions. C’est la raison pour laquelle, dans le cadre du contentieux, le recours gracieux est circonscrit dans certaines limites qui se justifient par le lien qui existe avec la recevabilité du recours contentieux.

1. L’intérêt à agir du recours contentieux transposé pour le recours gracieuxSommaire

Le recours contentieux peut être présenté par toute personne susceptible de démontrer qu’elle détient un intérêt à ce que le juge annule la décision prise. En conséquence, pour que le recours gracieux puisse valablement prolonger le délai de recours contentieux, il faut qu’il ait été présenté par une personne présentant ce même intérêt à agir.
Il s’agit en premier lieu du bénéficiaire de l’acte (c’est à dire le demandeur de l’autorisation d’urbanisme), mais également de tiers, à l’image des voisins de la construction ou d’une association de défense du cadre de vie.
L’intérêt à agir doit être examiné avec attention, en vérifiant si le requérant peut bien justifier d’un intérêt personnel en la matière en fonction de la proximité du terrain d’assiette avec son propre terrain par exemple. De même, les statuts d’une association déposés en préfecture doivent permettre de déterminer si son objet serait de nature à justifier un intérêt lésé. Il faudra également porter une attention particulière au territoire couvert par ladite association et à la date du dépôt de ses statuts qui doit être antérieure à l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire (L.600-1-1 du code de l’urbanisme).

2. L’obligation de notification en lien avec la recevabilité du recours contentieuxSommaire

En application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, « l’auteur d’un recours administratif est (...) tenu de le notifier » à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation sous peine « d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait introduire ultérieurement ».
Donc, faute de notification dans les quinze jours du recours gracieux, délai franc précise l’article (15 jours + 1 jour), le juge pourra considérer que ce dernier n’a pas été valablement introduit. La date de notification est appréciée au jour du dépôt et non à la date de réception du recours. Si les délais n’ont pas été respectés ou si la notification est tardive, le juge rejettera le recours contentieux sans même l’examiner au fond.
De plus, cette obligation de notification doit être mentionnée sur le panneau d’affichage sur le terrain de l’autorisation d’urbanisme faute de quoi les dispositions de l’article R. 600-1 ne sont pas opposables à un tiers qui introduit un recours devant la justice administrative (avis du CE du 19 novembre 2008 Société SAHELAC et Mme Juventin n°317279).


Attention !
Cette obligation de notification ne s’applique qu’à « un certificat d’urbanisme, une non opposition à déclaration préalable, (...) un permis de construire, d’aménager ou de démolir ». Elle n’est pas exigée pour un acte qui n’est pas limitativement énuméré à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme tel que le refus de permis de construire.


3. Le délai de recours contentieux prorogé par le recours gracieuxSommaire

Le point de départ des délais de recours gracieux et contentieux est différent suivant l’auteur du recours. S’il s’agit du bénéficiaire de l’acte, il est fixé à la date de notification de l’acte ou à la date de naissance du tacite.
Par contre, pour un tiers, le délai court à compter du premier jour d’affichage sur le terrain d’une période continue de 2 mois de la décision contestée (R.600-2 du code de l’urbanisme). Si la décision n’est pas affichée, les délais de recours ne peuvent jamais être opposés, sauf déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux (DAACT) à l’expiration d’un délai d’un an (R. 600-3). Il en va de même si l’affichage n’est pas règlementaire.
Attention !
Pour un tiers comme pour le bénéficiaire, si une décision de rejet expresse vient confirmer un refus tacite dans le délai de recours de deux mois du tacite, le délai de recours de la décision part à compter de la décision expresse confirmative (R. 421-2 du code de justice administrative).
Exemple : l’administration s’abstient de répondre à un recours gracieux, une décision implicite de rejet nait le 2 novembre, et l’administration notifie une réponse expresse de refus le 10 décembre. L’intéressé peut introduire un recours contentieux jusqu’au 11 février minuit (10 décembre + 2 mois de délai franc) car une réponse explicite est intervenue dans le délai de recours de la décision implicite qui expirait le 3 janvier (2 novembre + 2 mois de délai franc).
Le raisonnement est identique pour une confirmation de rejet tacite d’un permis par exemple. La confirmation explicite du rejet, intervenue dans les deux mois suivant le tacite, a pour effet de relancer les délais de recours.

Dans les deux cas précédemment évoqués, pour un tiers comme pour le bénéficiaire, le délai de recours contentieux est uniformément fixé à deux mois. Par symétrie, un recours gracieux doit lui aussi être notifié dans les deux mois suivant la notification ou l’affichage si le futur requérant veut se prévaloir d’une prorogation de délai (voir § 3.1).


Attention !
Il s’agit d’un délai dit franc, ce qui implique d’une part que le délai est en réalité de deux mois plus un jour, et que d’autre part le samedi, le dimanche ainsi que les jours fériés et chômés ne comptent pas. Pour la jurisprudence, voir p.4 de la fiche 7.3 sur le contrôle de légalité.


Exemple : le refus de permis est notifié le 7 mars à M. Durand, celui-ci peut présenter un recours administratif jusqu’au 9 mai minuit puisque le 8 mai est un jour férié.

3.1. Le principe issu de la jurisprudenceSommaire

Tout recours administratif valablement introduit emporte prorogation automatique du délai de recours contentieux. « Le délai sera interrompu et reprendra son cours pour toute sa durée (contrairement à ce qu’il en est quand un délai est seulement suspendu), à compter de la décision expresse ou implicite provoquée par le recours administratif » (René Chapus droit administratif général Tome I édition Montchestien).

Exemple : un permis est notifié le 7 février et affiché le 10 février. Le bénéficiaire peut faire un recours administratif jusqu’au 8 avril minuit, un tiers peut se prévaloir d’un délai qui expire au 11 avril à minuit. Une association demande le retrait du permis délivré par le préfet le 15 mars (cachet d’arrivée au service de la préfecture faisant foi). Le préfet notifie son refus d’accéder à la demande de l’intéressée le 18 avril. L’association peut introduire un recours contentieux jusqu’au 19 juin (deux mois plus un jour : le délai de recours contentieux est entièrement conservé).
Cette prorogation ne joue qu’une seule fois. Même si un requérant cumule un recours gracieux et un recours hiérarchique, la date d’introduction du recours contentieux n’est repoussée qu’une seule fois.


Attention !
Le recours administratif n’a d’impact que sur le délai de recours contentieux et n’influence pas la date à laquelle un acte devient définitif. Si une autorité administrative entend faire droit à une demande de retrait, encore faut-il que celui-ci soit encore possible dans le respect des trois mois prévus par le code de l’urbanisme, pour les actes énumérés à l’article L.424-5 et à l’exception de déclaration préalable. Par contre, l’« attestation certifiant que la conformité des travaux (...) n’a pas été contestée », prévue à l’article R. 462-10, peut être retirée dans les quatre mois de sa signature (CE 26 octobre 2001 Ternon).


3.2. Les formalités imposées à l’administration dans le traitement du recours administratif pour rendre le délai contentieux opposableSommaire

3.2.1. La loi n°2000-321 du 12 avril 2000Sommaire

La loi relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration (DCRA) du 12 avril 2000 exige que l’administration accuse réception de tout recours administratif dans la mesure où celui-ci est assimilé à une « demande adressée à une autorité administrative » au terme de l’article 19 de cette même loi.
Celle-ci prévoit d’ailleurs, toujours à l’article 19, que « les délais de recours ne sont pas opposables à l’auteur d’une demande lorsque l’accusé de réception n’a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par (décret en Conseil d’Etat) ».
De plus, l’accusé de réception doit être notifié avant la naissance d’une réponse implicite de rejet du recours administratif, laquelle naît automatiquement dans les deux mois (de date à date) qui suivent la notification du recours.
Enfin, l’accusé de réception doit faire apparaître les mentions exigées parle décret n°2001-492 du 6 juin 2001. Doivent ainsi figurer : la date de réception de la demande, la date de naissance du tacite, les délais et les voies de recours contre la réponse de l’administration ainsi que les coordonnées du service chargé du dossier (article 1-2° du décret précité).
Exemple : le refus de permis est notifié le 3 mars. Le recours administratif peut être introduit par le bénéficiaire jusqu’au 4 mai minuit. Il est notifié au préfet le 28 avril : en l’absence de réponse de ce dernier, un refus implicite naît le 28 juin (délai simple de deux mois en application de l’article 22 de la loi). L’administration doit donc accuser réception avant le 28 juin minuit de la demande du requérant, ce qui signifie que l’accusé de réception est effectivement parvenu à l’auteur de la demande avant cette date.


Attention !
L’absence de notification d’accusé de réception (AR), une notification d’AR tardive (après la naissance de la réponse implicite), ou ne comportant pas les indications exigées par le décret n°2001-492 rendraient les délais de recours contentieux inopposables. L’acte serait alors attaquable à tout moment.
L’accusé de réception tel qu’il vient d’être défini ne s’impose que si le recours gracieux est formulé par le bénéficiaire de l’autorisation. A l’inverse, s’il est introduit par un tiers, l’administration n’est plus soumise aux règles fixées par l’article 19 de la loi DCRA (avis du CE publié au JORF n°208 du 7 septembre 2005 page 15772). Même en l’absence d’AR, les délais de recours contentieux commenceront à courir.


3.2.2. La loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le publicSommaire

L’administration n’est pas tenue de répondre de façon expresse à un recours administratif. Toutefois, si elle s’en tient à la réponse implicite de rejet, le requérant est en droit d’exiger les motifs du rejet de sa demande dans le mois qui suit sa saisine en ce sens, à la condition que cette dernière intervienne dans le délai de recours contentieux (article 5 de la loi précitée). L’absence de réponse de l’administration sur une telle demande de motivation implique que les délais de recours ne seront pas opposables (CE 29 mars 1985 Testa req. 45311) et que la réponse implicite de rejet se trouve entachée d’illégalité (CE 5 février 1990 Sad req. 87012).


Attention !
La motivation expresse du rejet tacite est assimilable à une confirmation explicite au sens de l’article R. 421-2 du code de justice administrative et suppose donc une relance des délais de recours contentieux (voir encadré du 3. le délai de recours contentieux prorogé par le recours gracieux).


Exemple : Le permis est notifié le 10 juin (délai d’introduction maximal du recours par le bénéficiaire fixé au 11 août à minuit). Un recours administratif est notifié le 1er août. Le 1er octobre l’administration n’a pas répondu hormis la notification d’un accusé de réception le 30 août. Le requérant peut saisir l’autorité administrative d’une demande de motivation dans les deux mois (délai franc) à partir de la naissance de la réponse implicite de rejet soit le 2 décembre. Une réponse doit être communiquée dans le mois qui suit, soit au plus tard le 2 janvier à minuit et la notification de cette réponse matérialise un nouveau point de départ de deux mois pour introduire un recours contentieux contre la décision contestée.

Sources d’informations complémentaires

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Principaux textes de références

Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration (DCRA)

Loi n°79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public.

Décret n°2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l’application du chapitre II du titre II de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l’accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives.

L.600-1 du code de l’urbanisme

R.600-1 du code de l’urbanisme

R.600-2 du code de l’urbanisme

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