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2.2. Aménagement et divisions foncières

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Accueil > Guide de l’instruction > Sommaire > 2. Le champ d’application des règles d’urbanisme > 2.2. Aménagement et divisions foncières

2.2.5 L’accueil des gens du voyage

La loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage fait obligation aux communes de réaliser et de gérer les aires d’accueil des gens du voyage. En contrepartie, les communes ayant satisfait à leurs obligations peuvent interdire le stationnement des résidences mobiles constituant l’habitat des gens du voyage en dehors des aires d’accueil aménagées.

1. Le schéma départemental pour l’accueil des gens du voyage

Dans chaque département, un schéma départemental définit, au vu des besoins, des secteurs géographiques d’implantation des différents types d’aires d’accueil des gens du voyage. Ce schéma départemental est élaboré, dans tous les départements, conjointement par le préfet de département et le président du conseil général après avis du conseil municipal des communes concernées, de la commission consultative comprenant des représentants de ces communes et des gens du voyage ainsi que des associations intervenant auprès de ces derniers. Ce schéma approuvé conjointement par le préfet et le président du conseil général ou par le préfet seul fait l’objet d’une publication.

A savoir : Le schéma départemental pour l’accueil des gens du voyage n’est pas directement opposable aux autorisations d’occupation et d’utilisation du sol.

1.1. Les aires inscrites ou annexées au schéma départemental

Les différentes catégories d’aires ou emplacements inscrites au schéma départemental sont :
« L’aire d’accueil des gens du voyage » destinée à l’accueil de familles dont les durées de séjour sont variables et peuvent aller jusqu’à plusieurs mois. L’aire doit être dotée des équipements sanitaires comportant un bloc sanitaire, intégrant au moins une douche et deux WC, pour 5 places de caravane. Chaque caravane doit pouvoir accéder aisément à un branchement d’eau et d’électricité et à une évacuation d’eaux usées et aux équipements sanitaires (décret n° 2001-569 du 29 juin 2001 relatif aux normes techniques applicables aux aires d’accueil).
« L’aire de grand passage » destinée aux séjours de courte durée pour les grands groupes de 50 à 200 caravanes au maximum. Ces aires d’accueil ne comportent pas d’équipements fixes. La loi de finances pour 2008 permet à l’Etat d’assurer la maîtrise d’ouvrage de ces aires.
« L’emplacement pour grands rassemblements traditionnels ou occasionnels » regroupant un grand nombre de caravanes quelques jours par an. L’équipement du terrain peut être sommaire. Il doit comporter une alimentation permanente en eau ainsi qu’un dispositif de collecte du contenu des toilettes chimiques et des eaux usées. De même, un dispositif de ramassage des ordures ménagères doit pouvoir être mobilisé dès l’arrivée du groupe (circulaire n°2003-43 du 8 juillet 2003 relative aux grands rassemblements des gens du voyage : terrains de grands passages).
Les aires et terrains annexés au schéma départemental sont :
« L’aire de petit passage » destinée à des séjours de très courte durée et occasionnels pour des petits groupes de caravanes ;
« Les terrains familiaux bâtis ou non bâtis » destinés à l’installation des caravanes constituant l’habitat permanent de leurs occupants, la durée du séjour étant définie par un contrat d’occupation. Ils ont pour but de répondre à une demande des gens du voyage qui souhaitent disposer d’un ancrage territorial à travers la jouissance d’un lieu stable et privatif sans pour autant renoncer au voyage une partie de l’année. Les terrains familiaux ne sont pas assimilables à des équipements publics. Ils correspondent à de l’habitat privé qui peut être locatif ou en pleine propriété. Réalisés à l’initiative de personnes physiques ou de personnes morales publiques ou privées, ces terrains familiaux constituent des opérations d’aménagement à caractère privé. Chaque terrain est équipé au minimum d’un bloc sanitaire intégrant au moins une douche, deux WC et un bac à laver ainsi que des compteurs individuels pour l’eau et l’électricité. Les blocs sanitaires peuvent être prolongés par un local en dur n’ayant pas vocation d’habitat mais pouvant présenter une utilité technique (buanderie, cellier, espace de stockage de bois etc …) et servir de lieu de convivialité. Pour les terrains familiaux locatifs réalisés par une collectivité, il n’est pas possible d’envisager des constructions de type évolutif permettant un habitat mixte (caravane et habitat en dur). En cas d’évolution du projet de la famille, il conviendra alors de rechercher une autre solution d’habitat adapté (circulaire n°2003-76 du 17 décembre 2003relative aux terrains familiaux permettant l’installation des caravanes constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs).

A savoir :
Ne sont ni inscrits, ni annexés au schéma départemental :
« Le terrain de halte destiné » à la simple halte pour assurer la liberté constitutionnelle d’aller et de venir ;
« L’emplacement provisoire » qui peut être agréé par le préfet pour les collectivités qui disposent d’un délai supplémentaire pour réaliser les aires d’accueil qui leur incombent. Sa possibilité d’accueil est limitée à 30 places de résidences mobiles. Le terrain doit être accessible, desservi par un service régulier de ramassage des ordures ménagères et alimenté en eau et en électricité correspondant à la capacité d’accueil.

1.2. Les communes inscrites au schéma départemental

Figurent au schéma départemental :

d’une manière obligatoire, toutes les communes de plus de 5 000 habitants ;
de manière facultative, certaines communes de moins de 5 000 habitants qui en font la demande.
Par exception, les communes de moins de 20 000 habitants dont la moitié de la population habite dans une zone urbaine sensible au sens de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire sont exclues, à leur demande, de cette obligation.
Par ailleurs, dans les départements ne disposant pas de schéma départemental, les communes de plus de 5 000 habitants ont l’obligation d’aménager des aires d’accueil (article 10, II de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000précitée).

1.3. La mise en œuvre du schéma départemental

Pour satisfaire à leurs obligations, les communes disposent de trois possibilités :

soit mettre à la disposition des gens du voyage une ou plusieurs aires d’accueil ;
soit transférer cette obligation à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ayant reçu délégation dans les formes requises par le code général des collectivités territoriales ;
soit contribuer financièrement à l’aménagement et à l’entretien de ces aires d’accueil dans le cadre de conventions intercommunales (article 2, I de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 précitée).

1.4. Le pouvoir de substitution du préfet en cas de carence des communes

Lorsqu’une commune ou un EPCI ne remplit pas les obligations mises à sa charge par le schéma départemental, le préfet peut, après une mise en demeure restée infructueuse pendant trois mois suivants :
acquérir les terrains nécessaires ;
réaliser les travaux d’aménagement ;
gérer les aires d’accueil au nom et pour le compte de la commune ou de l’EPCI (article 3, I de la loi n°2000-614 du 5 juillet précitée).
Les dépenses d’acquisition, d’aménagement et de fonctionnement de ces aires constituent des dépenses obligatoires pour les communes ou EPCI qui, selon le schéma départemental, doivent en assumer les charges.

A savoir : La commune défaillante, qui interdit néanmoins le stationnement des gens du voyage sur son territoire, est susceptible d’engager sa responsabilité.

2. Le régime d’autorisation applicable aux différentes catégories d’aires

Compte tenu des règles définies par le document d’urbanisme en vigueur, ces autorisations diffèrent selon le type d’aire d’accueil ou de stationnement envisagé.

2.1. La prise en compte dans les documents d’urbanisme

2.1.1. Les principes généraux

Dans les communes dotées d’un document d’urbanisme :

En vertu des principes fondamentaux de mixité sociale, de diversité urbaine et de prise en compte des besoins présents et futurs en matière d’habitat posé par l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme (CU), les documents d’urbanisme ne peuvent :
interdire le stationnement des caravanes sur l’ensemble du territoire de la commune ;
s’opposer au stationnement des caravanes lorsqu’un terrain d’accueil d’une capacité suffisante n’a pas été réalisé.
L’aire d’accueil ou l’aire de grand passage pouvant être regardées comme constituant des équipements d’intérêt collectif et le terrain familial étant assimilable à de l’habitat, leur localisation diffère en raison de cette différence de nature :
Les « aires d’accueil » sont en principe situées dans les zones U ou AU ou encore en zone N du PLU ou du POS si la zone permet l’accueil d’équipements d’intérêt collectif ;
Les « terrains familiaux », quel que soit leur statut, doivent être situés dans des « secteurs » constructibles (article L. 444-1 du CU). Il peut donc être localisé de préférence en périphérie d’agglomération en zone U ou en zone AU ou encore dans les secteurs constructibles des zones N des PLU. Dans les communes dotées d’un POS, les terrains familiaux peuvent être implantés en zone U, NA, ou dans les zones NB lorsqu’il en existe ou encore dans les zones ND disposant d’une constructibilité suffisante. Enfin, les terrains familiaux doivent être situés dans les parties constructibles de la carte communale (circulaire n°2003-76 du 17 décembre 2003 précitée). Ainsi, la zone dans laquelle le projet est envisagé doit disposer d’une constructibilité suffisante pour autoriser les constructions en dur du projet ou de ses éventuelles évolutions futures.
Les « aires de grands passages » et les « emplacements pour grands rassemblements » peuvent être localisées en zone N.
Les « emplacements provisoires » ne peuvent pas être situés dans une zone classée à risque ou dans un secteur protégé. _
Dans les communes dépourvues de document d’urbanisme :

La création d’aire d’accueil ou de passage des gens du voyage est autorisée en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune (L. 111-1-2, 2° du CU). Il en résulte que les aires d’accueil permanentes et les aires de petits passages des gens du voyage sont autorisées sur tout le territoire de la commune si aucune autre disposition ou servitude ne l’interdit.
Les autorisations relatives aux terrains familiaux sont délivrées sur le fondement des articles R. 111-1 à R. 111-27et L. 111-1-2 du CU ainsi que conformément aux règles générales d’urbanisme et le cas échéant les servitudes d’urbanisme applicables (circulaire n°2003-76 du 17 décembre 2003 précitée).

2.1.2 La protection de certains sites

La création de terrain d’accueil et le stationnement de caravane pratiqué isolément est interdit :
sauf dérogation, sur les rivages de la mer et dans les sites inscrits en application de l’article L. 341-1du code de l’environnement (R. 111-42, 1° du CU) ;
dans les sites classés en application de l’article L. 341-2du code de l’environnement (R. 111-42, 2° du CU) ;
sauf dérogation, dans les secteurs sauvegardés créés en application de l’article L. 313-1 du code de l’urbanisme, dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits au titre des monuments historiques et des parcs et jardins classés ou inscrits ayant fait l’objet d’un périmètre de protection et dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et dans les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (R. 111-42, 3° du CU) ;
sauf dérogation, dans un rayon de 200 mètres autour des points d’eau captée pour la consommation (R. 111-42, 4° du CU) ;
dans les bois, forêts et parcs classés par un PLU comme espaces boisés à conserver, sous réserve de l’application des articles L. 130-1 à L. 130-3 du CU, ainsi que dans les forêts classées (R. 111-38 b) du CU). _

2.2. L’autorisation des aires de stationnement et de terrain de passage

2.2.1. La création d’une aire d’accueil des gens du voyage

La création d’aire d’accueil des gens du voyage est en principe soumise à déclaration préalable, en application de l’article R. 421-23 k) du CU. Toutefois, le projet prévoit le plus souvent des constructions soumises à permis. Dans ce cas, il convient de déposer un permis d’aménager ou un permis de construire pour l’ensemble du projet dans les conditions du droit commun dès lors que le projet comporte un ou plusieurs locaux dont la superficie cumulée est supérieure à 20 m² de SHOB.

2.2.2. Les emplacements provisoires

Ils ne sont pas soumis à autorisation d’urbanisme en vertu de leur caractère temporaire mais à un agrément préfectoral provisoire. En outre, le préfet s’assure que le terrain est accessible aux caravanes et que les conditions de sécurité sont réunies. Il doit respecter la législation relative aux sites inscrits ou classés et être doté de points d’alimentation en eau et en électricité en nombre suffisant par rapport à la capacité d’accueil du site.

2.2.3. Les aires de « grands passages »

Ne comportant pas d’équipements fixes, elles ne sont pas soumises à autorisation de construire.

2.2.4. Les emplacements « pour grands rassemblements »

Ils ne sont pas soumis à autorisation de construire dans la mesure où ils ne comportent pas d’équipements fixes. Les seules restrictions à l’utilisation du sol concernent la sécurité des personnes, la salubrité publique et la protection de l’environnement. Les dispositions de l’article R. 111-43 du CU prévoyant des interdictions en cas d’atteinte à la sécurité, la salubrité, aux paysages naturels, à l’activité agricole à la conservation des milieux naturels, de la faune ou de la flore, sont opposables au stationnement des caravanes des voyageurs. Par ailleurs, le préfet s’assure du respect de l’ordre public et de la sécurité dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative et de sécurité publique.

2.3. L’autorisation d’aménager des « terrains familiaux »

L’aménagement des terrains bâtis ou non bâtis est soumis à déclaration préalable (L. 444-1 du CU) ou à permis de construire dans les conditions du droit commun dès lors que ces aménagements prévoient des constructions soumises à permis de construire.

2.4. L’autorisation du stationnement d’une caravane constituant un habitat permanent

L’installation d’une caravane dite « résidence mobile » au sens de l’article 1 de la loi du 5 juillet 2000 est dispensée de formalité dans une aire d’accueil aménagée.
Par contre, l’installation d’une caravane en dehors d’une aire d’accueil est soumise à autorisation :
L’installation d’une caravane ou d’une résidence mobile de gens du voyage constituant un habitat permanent, et devant durer plus de trois mois consécutifs, est en effet soumis à déclaration préalable (R. 421-23 j du CU). Une installation inférieure à trois mois est dispensée d’autorisation.

3. La réglementation des stationnements illicites

3.1. Interdiction de stationner

Les communes inscrites au schéma départemental disposent, en contrepartie, de la faculté de prendre un arrêté d’interdiction de stationnement en dehors des aires aménagées (article 9, I de loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 précitée modifiée par la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance). Ainsi, le maire de la commune peut interdire, par arrêté, le stationnement des résidences mobiles constituant l’habitat des gens du voyage en dehors des aires d’accueil aménagées.
Toutefois, le maire ne peut interdire le stationnement lorsque :
les gens du voyage stationnent sur les terrains dont ils sont propriétaires ;
les personnes qui stationnent disposent d’une autorisation délivrée sur le fondement de l’article L. 443-1 du CU (terrain de camping et parc résidentiel destiné à l’accueil d’habitations légères de loisir) ;
les personnes sont installées sur un terrain aménagé pour caravanes constituant l’habitat permanent de leur utilisateur c’est-à-dire les terrains familiaux (paragraphe III de l’article 9 de la loi du 5 juillet 2000 précitée et circulaire du 10 juillet 2007 relative aux gens du voyage : procédure de mise en demeure et d’évacuation forcée des occupants illicites d’un terrain).

A savoir : En application de l’article R. 111-43 du CUrelatif à la pratique du camping en dehors des terrains aménagés, le maire dispose du pouvoir de réglementer par arrêté motivé l’arrêt et le stationnement d’une caravane, y compris sur des terrains privés, lorsque le stationnement est de nature à porter atteinte notamment à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publique, aux paysages naturels ou urbains, à la conservation des perspectives monumentales, à la conservation des milieux naturels ou à l’exercice des activités agricoles et forestières.

3.2. Procédures d’évacuation forcée par le préfet en cas de violation de l’interdiction de stationner

Conformément aux dispositions des articles 9 et 9-1 de laloi n° 2000-614 du 5 juillet 2000modifiés par la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 et de la circulaire du 10 juillet 2007 précitées, le préfet peut mettre en demeure les propriétaires des résidences mobiles des gens du voyage qui stationnent irrégulièrement, sur des terrains publics ou privés, de mettre de quitter les lieux. Sa décision est immédiatement exécutoire.
Le préfet prend cette décision à la demande soit du maire, soit du propriétaire du terrain, soit du titulaire du droit d’usage du terrain occupé.
Cette procédure peut être mise en œuvre :
en cas d’occupation illicite de nature à porter atteinte à la salubrité, à la sécurité à ou à la tranquillité publiques (décision du conseil constitutionnel n°2010-13 QPC du 9 juillet 2010).
en cas d’occupation illicite d’un terrain situé sur le territoire d’une commune respectant ses obligations au regard du schéma départemental ou d’une commune non soumise à de telles obligations (en pratique les communes de moins de 5 000 habitants).
Les personnes destinataires de la mise en demeure pour trouble à l’ordre public peuvent la contester par un recours suspensif devant le tribunal administratif (décision du conseil constitutionnel n°2010-13 QPC du 9 juillet 2010).

3.3. Sanction pénale de l’interdiction de stationner

La méconnaissance de l’arrêté d’interdiction de stationner est sanctionnée par une contravention de première classe. Les contrevenants s’exposent aux sanctions prévues par les articles L. 480-4 et suivants du CU notamment à des peines d’amende et de remise en état des lieux.

A savoir : Est également pénalement sanctionné le fait de s’installer en réunion sur un terrain public ou privé en vue d’y établir une habitation (même temporaire) sans être en mesure de justifier de son autorisation ou de celle du titulaire du droit d’usage du terrain (article 322-4-1 du code pénal). Les sanctions encourues sont 6 mois d’emprisonnement, 3750 euros d’amende et la confiscation du véhicule.

4. Interdiction de raccordement aux réseaux des caravanes stationnées illégalement

Le maire peut utiliser les pouvoirs de police spéciale résultant de l’article L. 111-6 du CU pour s’opposer au raccordement définitif au réseau d’électricité, des terrains supportant des caravanes stationnées irrégulièrement au regard :
soit du régime spécial d’autorisation auquel elles sont soumises sur l’ensemble du territoire ;
soit des règles édictées au niveau local par le POS ou le PLU (avis du CE 7 juillet 2004 n° 266478 publié au recueil).
Toutefois, dès lors qu’une caravane est susceptible de constituer un domicile au sens de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la décision de refus prise par le maire sur le fondement de l’article L. 111-6 du CUa le caractère d’une ingérence d’une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée et familiale. Il appartient, dans chaque cas, à l’administration de s’assurer que l’ingérence qui découle du refus de raccordement est proportionnée au but légitime poursuivi que constituent le respect des règles d’urbanisme et de sécurité ainsi que la protection à l’environnement (CE du 15 décembre 2010 n°323250).

A savoir : Par contre, le maire ne peut pas s’opposer à un raccordement temporaire réalisé aux frais de la personne. (CE 6 septembre 2002 n°243333, 12 décembre 2003 n°257794).

Sources d’informations complémentaires

Avis du CE 7 juillet 2004 n° 266478 publié au recueil
Décision du CE du 15 décembre 2010 n°323250
Décision du conseil constitutionnel n°2010-13 QPC du 9 juillet 2010

Principaux textes de références :

L.121-1du code de l’urbanisme

L.444-1du code de l’urbanisme

L.480-4 du code de l’urbanisme

R.111-38 du code de l’urbanisme

R.111-42 du code de l’urbanisme

R.111-43 du code de l’urbanisme

R. 421-23 j et k du code de l’urbanisme

Loi n°2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage

Décret n° 2001-569 du 29 juin 2001 relatif aux normes techniques applicables aux aires d’accueil