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1.7. Les servitudes d’utilité publique

 

Les servitudes d’utilité publique (SUP) constituent des charges existant de plein droit sur des immeubles (bâtiments ou terrains), ayant pour effet soit de limiter, voire d’interdire, l’exercice des droits des propriétaires, soit d’imposer la réalisation de travaux.
Contrairement aux servitudes de droit privé, le respect des SUP est contrôlé par les autorisations d’urbanisme. Une demande portant sur un projet non conforme à une SUP doit donc faire l’objet d’un refus, dès lors que la servitude a été régulièrement annexée au document d’urbanisme applicable ou publiée dans les communes dépourvues de POS/PLU.

1. Les servitudes administratives affectant l’utilisation du sol

Les servitudes administratives « grèvent une propriété » et sont établies au profit de la collectivité des citoyens dans un but d’intérêt général.
Le Conseil constitutionnel a ainsi considéré qu’une disposition légale permettant l’installation de moyens de diffusion hertziens sur les toits ou les terrasses constituait une « servitude d’intérêt public grevant l’immeuble en raison de son emplacement et de son élévation ». Le conseil constitutionnel a précisé que cette servitude était établie par la loi dans un « objectif d’intérêt général » (Conseil constitutionnel, 13 décembre 1985, décision n°85‑198 DC).
Les servitudes administratives affectant l’utilisation du sol se divisent en deux catégories :
les servitudes d’urbanisme qui découlent essentiellement :
du code de l’urbanisme : notamment des lois « montagne » et « littoral », des articlesL.111‑1‑2 et R.111‑1 et suivants du code de l’urbanisme.
du règlement des différents documents d’urbanisme applicables dans une zone : plan local d’urbanisme (PLU), plan d’occupation des sols (POS) ou plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV).
les servitudes d’utilité publique (SUP) affectant l’utilisation du sol qui sont instituées selon les règles propres à chacune des législations distinctes du code de l’urbanisme (à l’exception de la servitude de passage des piétons sur le littoral). Ces limitations administratives au droit de propriété peuvent être instituées au bénéfice de personnes publiques (Etat, collectivités locales, établissements public), des concessionnaires de services ou de travaux publics (GRT Gaz), de personnes privées exerçant une activité d’intérêt général (ex : concessionnaires d’énergie hydraulique).

Attention : le gestionnaire d’une servitude peut évoluer au cours du temps. Par exemple, le gestionnaire de la servitude I3 était initialement GDF et est aujourd’hui GRT Gaz. Dès lors, avant toute consultation, il convient de vérifier quel est le gestionnaire en cause.

2. Les servitudes d’utilité publique

2.1. Classification des servitudes d’utilité publique

Lorsque les SUP résultant de législations particulières affectent directement l’utilisation des sols ou la constructibilité, elles sont inscrites dans une liste dressée par décret en Conseil d’Etat et annexée à l’article R.126-1 du code de l’urbanisme.
Elles sont réparties en 4 grandes catégories.
Les servitudes relatives à la conservation du patrimoine.
Les servitudes relatives à l’utilisation de certaines ressources et équipements.
Les servitudes relatives à la Défense nationale.
Les servitudes relatives à la salubrité et à la sécurité publique.
Pour plus de détails sur le contenu de ces catégories, consulter le guide du CERTU en ligne sur WWW.outil2amenagement.certu.developpement-durable.gouv.fr

2.2. Institution des servitudes d’utilité publique

Les SUP sont créées par des lois ou règlements particuliers.
Souvent, la loi ne fait que définir les objectifs et les caractéristiques de la servitude.
Un décret, généralement pris en Conseil d’Etat, complète ensuite ces dispositions législatives en fixant les modalités d’application notamment par la mise au point de la procédure d’établissement de la servitude et les principales caractéristiques des limitations au droit d’utiliser le sol qu’elle permet d’édicter.
Localement, les servitudes sont, pour la plupart, instituées à l’issue d’une déclaration d’utilité publique. La reconnaissance de cette utilité se fait au cours d’une enquête publique. Il arrive par ailleurs que ces servitudes soient établies par voie de conventions conclues entre l’administration et les particuliers. Tel est la cas par exemple s’agissant des servitudes relatives à l’établissement, au fonctionnement et à l’entretien des canalisations souterraines destinées à l’irrigation (art L.128-7 du code rural).
Les SUP affectant l’utilisation du sol sont soumises à un triple mode de publicité :
les actes qui les instituent font l’objet d’une insertion dans un journal ou un recueil officiel et parfois une notification individuelle aux propriétaires intéressés.
En tant qu’elles entraînent des limitations au droit de propriété, ces servitudes doivent généralement être publiées au bureau des hypothèques.
Le service de l’Etat chargé de l’urbanisme dans le département, en général la direction départementale des territoires (DDT), est investi d’une mission de collecte et de conservation des actes instituant les SUP affectant l’utilisation du sol (R.121-2 du code de l’urbanisme).
En l’absence de document d’urbanisme, l’autorisation d’occupation du sol ne peut pas être accordée, dès lors que le projet n’est pas conforme à une SUP affectant l’utilisation du sol régulièrement instituée et publiée.
Si la commune est dotée d’un PLU ou d’un POS, l’opposabilité des SUP est subordonnée à leur report dans le document d’urbanisme. Le préfet de département dispose cependant de prérogatives contribuant à l’intégration des SUP dans les documents d’urbanisme.

2.3. Les servitudes d’utilité publique dans le PLU ou dans le POS

2.3.1. Le porté à connaissance des servitudes d’utilité publique

Le préfet doit porter les SUP à la connaissance du maire, dès lors que l’élaboration ou la révision du document d’urbanisme est prescrite par le conseil municipal (R.121-1 du code de l’urbanisme).

2.3.2. L’annexion des servitudes d’utilité publique au PLU ou au POS

Les PLU et les POS doivent comporter en annexe les SUP affectant l’utilisation du sol (L.121-1 du code de l’urbanisme).
La liste des SUP applicables est en général reprise dans un tableau dont la forme varie selon les PLU et les POS. Ce tableau comporte en général la dénomination de la servitude, la référence de l’acte juridique qui l’a institué, le nom du service gestionnaire et parfois une courte description des effets de la servitude. Le tableau comporte également, pour chaque servitude, un code alphanumérique. Ce code permet d’identifier la fiche juridique de la servitude qui est parfois également annexée au PLU ou au POS.
Le report des SUP sur les documents graphiques du PLU ou du POS s’effectue conformément à une légende arrêtée par le ministre chargé de l’urbanisme (A 126-1 du code de l’urbanisme). Le but est d’aboutir à une représentation graphique homogène des SUP dans les documents d’urbanisme.
Un tableau fixant, pour chaque servitude, les symboles graphiques et les codes alphanumériques à utiliser figure en annexe de l’arrêté du 29 juillet 1987 (JO du 14 août 1987 page 9329 et suivantes). La liste des SUP ainsi arrêtée n’a cependant pas fait l’objet de mises à jour. Elle n’est de ce fait pas exhaustive.

Les SUP doivent être annexées au PLU ou au POS, dans le délai d’ un an à compter de l’approbation du document d’urbanisme. A l’expiration de ce délai d’un an, les SUP applicables ne peuvent plus être opposées aux demandes d’autorisation d’occupation du sol.
Le préfet est alors tenu de mettre en demeure le maire d’annexer les servitudes applicables, dans le délai de 3 mois. Passé ce délai de 3 mois, le préfet procède d’office à l’annexion des SUP applicables par arrêté.

2.3.3. Mise à jour des servitudes d’utilité publique dans l’annexe du PLU

Lorsque les SUP sont instituées ou modifiées postérieurement à la date à laquelle le PLU ou le POS a été approuvé, il est nécessaire de procéder à la mise à jour des annexes du document d’urbanisme (R.123-22 du code de l’urbanisme). Les nouvelles SUP doivent être annexées au PLU ou au POS, dans le délai d’un an à compter de leur institution. Passé ce délai, elles ne sont plus opposables aux demandes d’autorisation d’occupation du sol. Le préfet dispose là encore d’un pouvoir de substitution, après mise en demeure du maire. Si le maire n’effectue pas la mise à jour de l’annexe du PLU ou du POS dans le délai de 3 mois, le préfet y procède d’office.

2.4. Effets juridiques des servitudes d’utilité publique

Les SUP produisent leurs effets lorsque l’ensemble des formalités concernant la procédure propre à chacune d’elles a été accompli (Conseil d’Etat, 3 novembre 1982 syndicat des copropriétaires de Port-Dun).
A contrario, elles cessent de produire leurs effets lorsqu’elles sont supprimées ou remplacées par une autre servitude (ex : suspension d’un périmètre monument historique par une zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager).
Les SUP sont d’ordre public. Il n’est pas possible d’y déroger par voie conventionnelle.
Les SUP constituent des charges qui peuvent aboutir :
à certaines interdictions ou limitations à l’exercice par les propriétaires de leur droit de construire, et plus généralement d’occuper ou utiliser le sol ;
à supporter l’exécution de travaux ou l’installation de certains ouvrages (ex : lignes de télécommunication) ;
plus rarement, à imposer certaines obligations de faire à la charge des propriétaires (travaux d’entretien ou de réparation).

A noter : Pour connaître les effets d’une SUP, il convient dans un premier temps de prendre connaissance de sa fiche juridique. Cette dernière peut, le cas échéant, renvoyer à une consultation du gestionnaire (par exemple, la servitude des abords des monuments historiques qui impose de recueillir l’accord de l’Architecte des Bâtiments de France). La consultation du gestionnaire n’est pas obligatoire dans tous les cas.
Lorsque la consultation du gestionnaire est facultative, il appartient à l’autorité compétente de juger au cas par cas si elle est opportune, en fonction de la nature de la servitude, de la consistance du projet et de son environnement (ex : immeuble d’une certaine hauteur dans un secteur susceptible d’être grevé par une servitude aéronautique de dégagement).
Que le gestionnaire soit consulté à titre obligatoire ou facultatif, l’autorité compétente doit nécessairement tenir compte de l’avis rendu.

Les SUP donnent souvent lieu à indemnisation, contrairement aux servitudes d’urbanisme qui elles, sont soumises au principe de non indemnisation prévu à l’article L.160-5 du code de l’urbanisme. Les modalités d’indemnisation sont fixées dans les textes instituant chacune des SUP.
Le certificat d’urbanisme doit fournir au demandeur une information aussi complète que possible sur les dispositions d’urbanisme et les servitudes d’utilité publique applicables à un terrain (article L.410-1 du code de l’urbanisme). La jurisprudence administrative reconnaît la responsabilité de l’autorité qui a délivré un certificat d’urbanisme concernant des renseignements incomplets ou inexacts, cette faute de service pouvant justifier l’indemnisation du préjudice subi (CE 03/12/1986 Madame Bellanger de Croisilles).
Le permis de construire sanctionne le respect des servitudes administratives (CE 31 mai 1989, CGMEA). Si la commune est dotée d’un PLU ou d’un POS, seules les servitudes d’utilité publique annexées au plan sont directement opposables aux autorisations d’urbanisme. L’autorité administrative a compétence liée pour refuser un permis de construire portant atteinte à la servitude. Il existe cependant deux exceptions à cette opposabilité :
L’illégalité de la servitude.
L’absence d’annexion de la servitude au PLU/POS au terme d’un délai d’un an. Durant ce délai d’un an, la servitude reste opposable (CE 14/01/1987 Syndicat intercommunal de Honfleur et de sa région). Après ce délai d’un an, l’inopposabilité aux demandes d’autorisation d’occuper le sol n’a pas pour conséquence de faire disparaître la servitude qui continue à produire ses effets juridiques en ce qui concerne les obligations de faire ou de ne pas faire des propriétaires.

A noter : En cas de conflit entre une servitude d’utilité publique et le règlement d’un document d’urbanisme, c’est la règle la plus sévère qui prévaudra lors de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme.

2.5. Un exemple de servitude d’utilité publique : le plan de prévention des risques naturels (PPRN)

Pour les territoires exposés aux risques majeurs (inondations, mouvements de terrain, avalanches, incendies de forêt, séismes, éruptions volcaniques ou cyclones), le plan de prévention des risques naturels prévisibles est un document réalisé par l’Etat qui fait connaître les zones à risques aux populations et aux aménageurs.
Le PPR règlemente l’utilisation des sols en tenant compte des risques naturels identifiés et de la non aggravation des risques. Cette réglementation va de la possibilité de construire sous certaines conditions à l’interdiction de construire dans les cas où l’intensité prévisible des risques ou la non aggravation des risques existants le justifie.

  • Elaboration, modification et révision
    L’Etat, en étroite concertation avec les collectivités locales, élabore les PPR à partir de la connaissance actuelle des aléas et des enjeux.
    L’élaboration du PPR débute par l’analyse historique des principaux phénomènes naturels ayant touché le territoire étudié. Après cette analyse, éventuellement complétée par des expertises sur les risques potentiels, une cartographie dite carte des aléas est établie. Elle permet d’évaluer l’importance des phénomènes prévisibles. Cette carte, assortie d’une analyse des enjeux du territoire menée en concertation avec les différents partenaires locaux, constitue la base de la réflexion lors de l’élaboration du PPR.
    Le PPR est prescrit par arrêté préfectoral ou inter-préfectoral s’il concerne plusieurs départements.
    Le projet de PPR, une fois élaboré, est soumis à un ensemble de consultations et à enquête publique pour informer et recueillir l’avis des populations.
    A l’issue de ces différentes consultations, le plan est approuvé par arrêté préfectoral.
    Le plan retenu fait l’objet de mesures de publication dans deux journaux régionaux ou locaux, d’un affichage de l’arrêté préfectoral dans chacune des mairies concernées pendant un mois minimum. Le plan approuvé est disponible dans chaque mairie et en préfecture.
    En cas d’urgence et si le projet est suffisamment avancé, le préfet peut rendre certaines dispositions immédiatement opposables à toutes personnes publiques ou privées, après consultation des maires.
    Un PPR peut être modifié selon la même procédure que celle qui a conduit à son élaboration. Toutefois, si la modification n’est que partielle, les consultations et l’enquête publique seront limitées aux seules communes concernées par la modification.
  • Nature et effets juridiques :
    - PPR et PLU 
    Le PPR vaut servitude d’utilité publique affectant l’utilisation du sol et à ce titre, doit être annexé au PLU ou au POS.
    - PPR et autorisations d’occuper le sol
    Le certificat d’urbanisme, la déclaration préalable ou le permis doit nécessairement respecter le PPR approuvé ou applicable par anticipation.
    A noter que lorsque la construction projetée est subordonnée par un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé, ou rendu immédiatement opposable en application de l’article L.562-2 du code de l’environnement, à la réalisation d’une étude préalable permettant d’en déterminer les conditions de réalisation, d’utilisation ou d’exploitation, le dossier joint à la demande de permis de construire comprend une attestation établie par l’architecte du projet ou par un expert agréé certifiant la réalisation de cette étude et constatant que le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception (article R.431-16c du code de l’urbanisme). La procédure d’agrément des experts habilités à fournir l’attestation prévue à l’article R.431-16c n’ a toutefois pas été mise en place.
    Par ailleurs, le récolement est obligatoire lorsqu’il s’agit de travaux réalisés dans un secteur couvert par un plan de prévention des risques naturels prévisibles. Par conséquent, l’autorité compétente dispose d’un délai de 5 mois, à compter du dépôt de la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux (DAACT), pour effectuer le récolement des travaux. Toutefois, le récolement n’est pas obligatoire lorsque le plan de prévention n’impose pas d’autre règle que le respect de normes paracycloniques ou parasismiques ou l’obligation de réaliser une étude préalable permettant de déterminer l’aptitude du terrain à recevoir la construction compte tenu de la destination de celle-ci.
    Le fait de construire ou d’aménager un terrain dans une zone interdite par un PPR approuvé ou de ne pas respecter les prescriptions qu’il contient, est constitutif d’infractions et fait encourir les peines prévues prévu à l’article L.480-4 du code de l’urbanisme.

3. Les servitudes privées

3.1. Effets juridiques

Les autorisations d’occuper le sol sont toujours délivrées sous réserve du droit des tiers. Autrement dit, il n’y a pas lieu de tenir compte des servitudes privées en cours d’instruction.

A noter : En pratique, de nombreuses constructions autorisées par permis de construire sont contestées par les tiers pour non respect de servitudes de droit privé.
Toutefois, la violation d’une servitude de droit privée n’entache pas la légalité du permis de construire.
Les servitudes de droit privé n’étant pas constitutives de règles d’urbanisme, leur violation ne peut en outre motiver un refus de permis de construire.

3.2. Classification

Les servitudes privées sont classifiées :
selon l’usage pour lequel elles sont établies :
Les servitudes sont dites « urbaines » lorsqu’elles concernent des bâtiments, ou bien « rurales » si elles impactent des fonds de terre.
selon leur nature non apparentes ou apparentes :
Les servitudes non apparentes sont celles qui n’ont pas de signe extérieur de leur existence. Les servitudes apparentes sont celles qui s’annoncent par des ouvrages extérieurs, tels des portes ou des fenêtres.
selon qu’elles soient dites « continues » ou « discontinues » :
Les servitudes continues sont celles dont l’usage sur la durée n’a pas besoin du fait de l’homme, à la différence des servitudes discontinues.

Continues apparentesDiscontinues apparentesContinues non apparentesDiscontinues non apparentes
Exemples -Servitude de vue -Servitude de passage -Non aedificandi (ne pas construire) -Servitude de puisage
-Servitude d’écoulement des eaux -Non altius tollendi (ne bâtir qu’à une hauteur déterminée) -Tour d’échelle

3.3. Acquisition

Les servitudes privées s’acquièrent par convention (contrat entre deux propriétaires), par prescription (avec le temps et l’usage) ou pour certaines par voie de justice (contestation).
Seules les servitudes continues apparentes s’acquièrent par prescription (680 et 681 du code civil).

3.4. Les servitudes issues du code civil

Les servitudes d’écoulement des eaux (640 et suivants du code civil)

Les propriétaires des fonds « inférieurs » doivent notamment accepter l’écoulement naturel des eaux pluviales issues des fonds « supérieurs ».
Bornage (646 du code civil) :
Tout propriétaire peut obliger son voisin au bornage à frais communs.
Les servitudes de mitoyenneté (653 et suivants du code civil) :
Ces servitudes permettent à un propriétaire d’effectuer certains travaux sur la séparation mitoyenne, même en l’absence d’accord du propriétaire du fonds voisin (ex : construction ou exhaussement d’un mur mitoyen). Elles permettent également de contraindre le fonds voisin à participer aux frais (ex : réparation d’une clôture).
A l’inverse, ces servitudes soumettent certains travaux au consentement du fonds voisin (ex : enfoncement dans le corps d’un mur mitoyen).
Les servitudes de plantations (671 et suivants du code civil) :
Les propriétaires de fonds contiguës doivent respecter des règles de recul par rapport à la limite séparative, lorsqu’ils effectuent des plantations (au mois 2 mètres pour les plantations de plus de 2 mètres, 0,5 mètre pour les autres plantations).
La servitude de vue (675 et suivants du code civil) :
Elle est garante de l’intimité et de la vie privée des voisins. La distance minimale entre les ouvertures et la propriété voisine doit notamment être de 1,9 mètre pour les vues droites et de 0,6 mètre pour les vues obliques.
La servitude de l’égout des toits (681 du code civil) :
Un propriétaire ne pas doit pas établir des toits de manière que les eaux pluviales se versent sur le fonds de son voisin.
La servitude de passage (682 et suivants du code civil) :
Le propriétaire d’un fonds enclavé qui n’a pas d’issue, ou qui a une issue insuffisante par rapport à son activité, peut demander un droit de passage chez son voisin.

A noter :
Le demandeur doit matérialiser sur son plan masse l’existence de la servitude de passage en tant que de besoin, pour ne pas voir son terrain qualifié d’enclavé. En l’absence de report de la servitude, un certificat d’urbanisme négatif, une opposition à la déclaration préalable ou un refus de permis devra être délivré par l’autorité compétente sur le fondement de l’article R.111-5 du code de l’urbanisme ou de l’article 3 des POS/PLU.
Le service instructeur n’a pas à contrôler l’existence de la servitude de passage, sauf doute sérieux sur les éléments avancés.

Certaines servitudes ne sont pas expressément prévues dans le code civil. Les propriétaires de fonds peuvent en effet établir des servitudes d’un commun accord comme bon leur semble, au titre de l’article 686 du code civil.

4. La servitude de cours communes

La servitude de cours communes permet d’aménager les dispositions d’urbanisme applicables en matière d’implantation des bâtiments par rapport à la limite séparative. Elle assure ensoleillement, protection des vues, aération et espace visuel global.
Elle permet sur le fonds dominant de construire un bâtiment plus proche de la limite séparative, voire de construire en limite séparative. Le fonds servant est pour sa part grevé d’une interdiction de construire (ou de construire au delà d’une certaine hauteur), susceptible d’accroître la contrainte de distance par rapport à la limite séparative.
Cette faculté pour une personne qui souhaite édifier un bâtiment d’obtenir contractuellement ou judiciairement l’établissement de la servitude est prévue par l’article L.471-1 du code de l’urbanisme.
La servitude de cours communes est instituée à l’amiable ou par le président du tribunal de grande instance (art L.471-1 du code de l’urbanisme). Elle est publiée au fichier immobilier. La décision judiciaire instituant la servitude peut être rapportée, à la demande du propriétaire du fonds grevé, dès lors qu’aucun permis de construire n’a été délivré dans le délai d’1 an.
Si la délivrance du permis de construire est subordonnée à la création d’une servitude de cours communes sur le fond voisin, l’autorisation ne peut pas être délivrée si la servitude n’a pas été instituée ou si la décision judiciaire l’instituant a été rapportée.

Sources d’informations complémentaires

Nom de la sourceRésumé du contenuLocalisation
Les servitudes d’utilité publique et les POS (Novembre 1990) - Recueil du Ministère de l’Equipement, du logement, des transports et de la mer.
Le guide du voisinage - Editions Berger-Levrault
Les outils de l’aménagement du CERTU - En ligne : WWW.outil2amenagement.certu.developpement-durable.gouv.fr

Principaux textes de références :

L.123-17 du code de l’urbanisme

R.123-17 et R.126-1 du code de l’urbanisme

A.126-1 du code de l’urbanisme

Version Rédacteur Fiches connexes
1.1 du 28.07.2010 Club Arras
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