1. Champ d’application de l’article

ArticleR. 111-21 du code de l’urbanisme
« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. »

Les dispositions de l’article R.111-21 sont d’ordre public. Elles s’appliquent dans toutes les communes y compris celles dotées d’un document d’urbanisme local.
La politique paysagère vise à préserver la qualité et la diversité des paysages sur l’ensemble du territoire national. L’objectif de préservation des paysages s’applique aussi bien aux espaces naturels qu’aux milieux urbains, sans qu’il soit nécessaire que les sites fassent l’objet d’une protection ou d’une reconnaissance particulière.
Néanmoins les dispositions de l’article R.111-21 ne trouvent pas à s’appliquer dans les secteurs couverts par une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) créée en application de l’articleL. 642-1 du code du patrimoine ou dans les territoires dotés d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) approuvé en application de l’articleL. 313-1 du code de l’urbanisme (R.111-1 b) du code de l’urbanisme).
En effet, les ZPPAUP et les PSMV définissent en principe les règles particulières relatives à l’aspect extérieur des constructions, à la sauvegarde et à la mise en valeur des sites, paysages et à la conservation des perspectives monumentales.
L’article R.111-21 s’applique aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable ainsi qu’aux autres utilisations du sol régies par le code de l’urbanisme (R.111-1 1er alinéa du code de l’urbanisme).
Les demandes de permis doivent être appréciées au cas par cas, en fonction de la situation des projets, de leur architecture ou de leurs dimensions. Serait illégale une interdiction générale pour un secteur déterminé de la commune (CE, 9 oct.1983, Epx Ody, req. N° 33-179).
A noter : Les dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme ne peuvent être invoquées pour protéger des intérêts privés telles que les atteintes aux vues des habitations voisines.(CE, 14 nov. 1984, Paillard - CE, 29 déc. 1993, Montagne).

2. Appréciation du caractère et de l’intérêt des lieux, sites, paysages naturels ou urbains et perspectives monumentales

Le caractère d’un lieu qui ne fait pas forcément l’objet d’une protection particulière, peut être identifié par une dominante naturelle ou rurale (ex : marais salants) ou par un patrimoine régional marqué (ex :constructions typiques des stations balnéaires, maisons traditionnelles de taille basse).
Un lieu qui n’est pas caractérisé par un style architectural homogène mais qui comprend au contraire des constructions à l’esthétique variée sans réel intérêt ne pourra pas être présenté comme un paysage justifiant un intérêt particulier.
Pour répondre aux objectifs d’identification des paysages et de suivi de leur transformation fixés par la convention de Florence du 20 octobre 2000, des atlas des paysages ont été créés à l’échelle départementale. Ces atlas comportent une cartographie des différentes unités paysagères du département. Les atlas comprennent en outre des analyses des spécificités relatives à chacune des unités paysagères identifiées. Ils exposent également les enjeux en terme d’évolution des paysages, rattachés à chacune des unités paysagères. Les atlas des paysages constituent donc des documents de référence pour apprécier le caractère et l’intérêt d’un lieu.
Les volets paysager des SCOT et des PLU peuvent également constituer une source d’information utile.

3. Appréciation de l’atteinte portée par le projet

Un projet est susceptible de porter atteinte au caractère et à l’intérêt des lieux si ses caractéristiques introduisent une rupture, au regard de l’organisation et de la forme de l’unité ou de la structure paysagère impactée.
La perception du projet dans le paysage dépendra ainsi d’une combinaison de facteurs tels, la surface et l’aspect extérieur pour une construction, la hauteur et le nombre des éoliennes pour un parc éolien, l’emprise des panneaux et la présence de locaux techniques pour une centrale photovoltaïque, ou la réalisation d’une clôture et de voies d’accès pour l’ensemble de ces projets. La topographie du terrain et la nature de son usage actuel constituent également des éléments d’appréciation de l’impact paysager d’un projet.
A titre d’exemple, en raison du principe d’unité architecturale, une construction qui ressemble aux constructions existantes voisines ne saurait être regardée comme portant atteinte au site, à la différence d’une construction qui s’en distingue. Un projet qui prévoit le percement d’ouvertures et la création de chiens assis dans la toiture d’une construction se situant dans un ensemble de maisons traditionnelles lorraines sans ouverture en toiture peut être considéré comme portant atteinte au paysage. Il en va de même s’agissant d’un projet relatif à la construction d’une maison en bois avec toit plat en verre sans rapport architectural avec les constructions voisines.
L’application éventuelle de l’article R.111-21 n’a cependant pas pour objet la suppression de l’impact paysager des projets. Un projet de construction doit en effet pouvoir être considéré comme un élément susceptible de contribuer à l’évolution du paysage sans toutefois lui porter atteinte. Dès lors, la dissimulation d’un projet ne doit pas être considérée comme une réponse satisfaisante à l’objectif de préservation des paysages (ex : plantation artificielle de haies pour camoufler une construction). Cette réponse réside plutôt dans l’accompagnement de la transformation du paysage engendrée par le projet (ex : maintien des plantations pré-existantes ou maillage et couleur d’un grillage).

Attention : Les décisions assorties de prescriptions ou de refus prises sur la base de l’article R.111-21, article d’ordre public mais dit permissif, doivent être soigneusement motivées en droit, mais aussi en fait, en faisant référence au caractère des lieux (de manière circonstanciée : cadre bâti traditionnel etc...) et aux aux caractéristiques du projet (aspect de la construction en totale rupture avec son cadre environnant ).

A noter : Afin d’appréhender au mieux l’impact d’un projet dans le paysage, l’analyse du service instructeur peut être confortée par l’avis de l’unité territoriale de la direction régionale des affaires culturelles (DRAC), du conseil d’architecture d’urbanisme et de l’environnement (CAUE), ou le paysagiste-conseil ou l’architecte-conseil.

4. Appréciation du juge

Un exposé clair des motifs fondant la décision sera déterminant pour l’issue éventuelle d’une contestation. Le juge administratif opère en effet un contrôle approfondi en cas de refus de permis sur la base d’une décision permissive du code de l’urbanisme.
La motivation de la décision de refus ou de prescription doit être complète et argumentée de manière objective. En la matière, la référence à des documents existants (Atlas de paysages, guides touristiques, ...) est tout à fait utile et permet de se rapporter à des critères définis de manière objective.

5. Exemples

5.1. Application de l’article R.111-21 non retenue

 partie de la commune éloignée du centre village, où existent, outre quelques fermes jurassiennes traditionnelles, des maisons plus récentes ; ces constructions ne présentent pas d’unité architecturale (CAA Nancy, 03 mars 2005)
 le projet en cause ne porte pas atteinte à un site qui ne se caractérise pas principalement par une architecture régionale mais par la disparité des constructions et matériaux utilisés (CAA Douai, 21 oct. 2004)
 le projet ne porte pas atteinte au site, en raison des caractéristiques de l’installation projetée qui ne comporte qu’un seul niveau et qui sera au demeurant pour partie masquée par une culture végétale et grillage (CAA Douai, 21 oct. 2004)
 le projet ne porte pas atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants caractérisés par la présence de nombreuses constructions sans intérêt architectural particulier (CAA Nantes, 26 déc. 2003)

5.2. Application de l’article R.111-21 retenue

 lieux environnants caractérisés par la présence de constructions individuelles dont l’architecture est typique des stations balnéaires locales (CAA Nantes, 3 février 2004)
 projet de construction de 240 logements en 34 bâtiments sur des terrains jouxtant immédiatement les marais salants de Guérande, site particulièrement sensible et exceptionnel que constituent les marais salants (CE, 03 mai 2004)
 village, eu égard à ses caractéristiques architecturales régionales, présentant un intérêt certain (CAA Marseille, 03 juin 2004)
 partie sommitale d’une colline boisée, caractère naturel du secteur (CAA Marseille, 13 janvier 2005)
 porte atteinte au lieu, eu égard au matériau utilisé, le projet de construction d’une maison individuelle en bois, avec une toiture plate en verre, qui ne correspond pas aux aspects architecturaux des lieux avoisinants (CAA Marseille, 03 juin 2004)
 refus de permis de construire pour l’implantation d’éoliennes sur un mont, situé sur le territoire d’une commune rurale comprise dans le périmètre d’un parc naturel régional ; le site constitue un témoignage jusque-là préservé, malgré la présence en fond de vallée d’une ligne à haute tension, d’un paysage emblématique du bocage, qui fait l’objet d’une protection ou d’une vigilance particulière ; compte tenu de l’intérêt qui s’attache à la préservation de ce paysage naturel typique, l’implantation de la ferme éolienne qui ne contribuerait pas, en l’espèce, à renforcer l’identité des lieux, serait visible de loin et sous de nombreux angles, porterait par ses dimensions et sa localisation, une atteinte au caractère et à l’intérêt de ce paysage (CAA de Douai, 16 novembre 2006).

Sources d’informations complémentaires

Principaux textes de références :

R.111.21 du code de l’urbanisme