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« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation des prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations » (R.111-2 du code de l’urbanisme).

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Les règles générales de l’urbanisme applicables à l’utilisation du sol sont déterminées par un décret dit règlement national d’urbanisme (RNU) inclus dans le code de l’urbanisme sous les articles R.111-1 et suivants.
Le champ d’application du RNU est le suivant :
« Les dispositions du présent chapitre sont applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable ainsi qu’aux autres utilisations du sol régies par le présent code [...] » (article R.111-1 du code de l’urbanisme).

L’article R.111-2 du code de l’urbanisme compris dans le RNU expose une règle qui est à la fois permissive et d’ordre publique.

L’article R.111-2 est dit permissif au sens où il laisse une marge d’appréciation à l’administration. La règle permissive doit être distinguée de la règle impérative qui oblige l’administration.

L’article R.111-2 est dit d’ordre public puisqu’il est applicable à l’ensemble du territoire national, que les communes soient ou non dotées d’un document d’urbanisme et lorsque le risque n’a pas été pris en compte dans ses dispositions.

L’article R.111-2 peut être utilisé lorsqu’il y a un PLU et que l’on ne peut pas utiliser l’article R.111-5 du code de l’urbanisme sur les accès et la densité.

1. Champ d’application de l’article R.111-2

1.1. Atteinte à la salubrité publique

1.1.1. Définition

La salubrité au sens de l’article R.111-2 recouvre la protection contre les atteintes à la santé publique, voire les atteintes à la qualité de la vie : protection des nappes phréatiques, nuisances liées aux élevages, bruits, les nuisances olfactives : poussière, effluents, fumées...

1.1.2. Applications jurisprudentielles

La jurisprudence nous éclaire sur le champ d’application possible de cet article.

• Atteinte à la salubrité publique

Le juge a retenu l’atteinte à la salubrité publique dans les cas suivants :

 La construction d’une centrale à béton à proximité d’habitations (CE 28 avril 1989 n°99856 « Sté Béton contrôlé Roujanais »)

 L’extension d’un silo de céréales à proximité d’habitations en raison des bruits et de l’augmentation du volume des poussières (CE 22 juillet 1992, n° 107373 « Sté d’exploitation des Ets Marchais »)

 Les atteintes à la salubrité publique doivent excéder ce qui est normalement admissible dans un lieu pour justifier le refus d’un permis de construire (CAA de Lyon , 26 juillet 2002, « M. Christophe Lefèvre »)

 Le projet de construction d’un atelier de traitement de viande et abats près d’habitations, même si le POS le permettait (CE 11 avril 1986, n°51580 « Louis Seignerie »)

 Un projet d’habitation dans un périmètre de protection d’un captage d’eau potable (CE 25 septembre 1987 n°66734 « ministre de l’urbanisme du logement, des transports »)

 Un projet de porcherie à 500m des maisons d’habitation, 400m du terrain de sport, 160m du cimetière (CE 27 juillet 1990 n°107256 « Commune de Ruffey les Echirey »)

 Les prescriptions insuffisantes pour protéger des ouvrages de captage d’eau (CE 25 sept 1987 n°66734 « Min.Urbanisme c/Ville de Bourg en Bresse »)

 La construction d’une usine et de ses annexes à proximité d’une rivière sans s’assurer du traitement et de l’épuration des eaux usées (TA Nice 5 juin 1984 « Gastaud »).

 L’autorisation de construire sans prescriptions spéciales alors que le mode d’assainissement proposé est insuffisant pour garantir la qualité d’une nappe alimentant une source d’eau potable (CE 25 juillet 1986, n°41690 « De Talhouet »)

• Absence d’atteinte à la salubrité publique

La jurisprudence ne confirme pas l’atteinte à la salubrité publique dans les cas suivants :

 Annulation d’un refus de permis de construire fondé sur des atteintes à l’ensoleillement ou à la circulation de l’air (CE 4 février 1981 « « syndic des copropriétaires d’un immeuble à Courbevoie »

 Annulation d’un refus de permis de construire portant sur une porcherie à 380 mètres de la 1ère maison et 500 mètres du collège compte tenu des prescriptions relatives à l’épandage (ICPE) (TA Clermont-Ferrand, 23 novembre 1999, « M. Roy »)

 Concernant les antennes de téléphonie mobile : « les connaissances scientifiques actuelles permettent de juger que les antennes de radiotéléphonie mobile ne présentent pas de risques sérieux pour la santé publique » (CE 22 août 2002 requête n°245624 « SFR »)

Il s’agit bien de mesurer le niveau de risque ou d’insalubrité dans chaque contexte particulier pour soit refuser, soit autoriser avec prescriptions spéciales.

1.2. Atteinte à la sécurité publique

1.2.1. Définition

La sécurité est comprise dans le sens traditionnel que possède cette notion en matière de police administrative.

• L’article R.111-2 concerne les risques naturels et technologiques

 Risque d’inondation (débordement de rivières, ruissellement)

 Risques de mouvement de terrain (affaissement, glissements de terrain, effondrement de cavités souterraines, naturelles ou artificielles, chutes de blocs, coulées de boues et torrentielles)

 Risques d’incendie

 Risques technologiques : industriels, liés aux matières dangereuses et à leur transport, ruptures de barrage

 Risques liés aux voies : insuffisance de la voie pour le passage des véhicules incendie...

La faible probabilité des risques ne dispense pas d’en tenir compte (CE 20 mai 1994 n°107878 « Préfet du Rhône et de la région Rhône-Alpes » ) ; c’est notamment le cas des crues centennales.

• Plan de prévention des risques naturels ou technologiques et application de l’article R.111-2

Le refus ou la prescription fondés sur l’article R.111-2 sont possibles dès lors qu’un plan de prévention des risques (PPR) a été prescrit et que des études préalables ont été effectuées dans le cadre de l’établissement de ce plan.
Cependant, l’article R.111-2 est utilisable dès lors que l’autorité compétente sait qu’il y a un risque et peut le prouver, même en l’absence de prescription d’un plan de prévention des risques.
Dans ce cas la motivation de refus doit comporter des indications précises rapportées au risque sur le terrain d’assiette de l’opération.
A partir du moment ou le PPR est opposable, le refus ou les prescriptions seront fondés, non plus sur l’articleR.111-2, mais sur les dispositions du PPR.

• Risque pour la sécurité routière

Le refus ou la prescription fondés sur l’article R.111-2 sont possibles dès lors que le projet met en jeu la vie de ceux qui empruntent la route.

1.2.2. Applications jurisprudentielles

La jurisprudence nous éclaire sur le champ d’application de cet article.

• Atteinte à la sécurité publique

Le juge a confirmé l’atteinte à la sécurité publique dans les cas d’espèce suivants :

 Un mur de clôture empêchant la circulation des véhicules incendie (TA Nice 10 juin 1992)

 Un silo près d’habitation (CE 5 juin 1987, n° 81511 « Ministre de l’Equipement, du Logement et de l’aménagement du territoire et des transports »)

 Une extension de construction existante autorisée par le POS dans un secteur soumis à des risques importants d’incendie de forêts compte tenu de l’ augmentation de la capacité d’accueil que le projet pouvait créer dans l’ensemble du secteur (CE 1er mars 2004, n°209942 « Commune de Villelaure »)

 Des constructions à proximité d’un complexe chimique (TA Lyon 23 avril 1990 « Préfet du Rhône c/commune de Pierre Bénite »)

Une construction dans un secteur exposé au risque d’effondrement de cavités souterraines en périmètre de risque, ancien R.111-3 du code de l’urbanisme (CE 14 mars 2003 « Ville de Paris »)

 L’aménagement d’une grange en logements dans un secteur inondable et desservi par une route submergée en 1958 en raison en raison d’un phénomène d’embâcle affectant un pont situé en aval, cause de noyade (TA Montpellier 15 novembre. 1999, « Mme Sakellis »).

 Un projet ne prenant pas en compte le risque de submersion en cas de rupture de digue (CAA Nantes 28 octobre 1998 n°96NT02105 « ville d’Amboise »)

 L’absence de protection d’emplacements de stationnement et d’une partie des voies de circulation situés dans une zone d’avalanche (CE 5 mars 1986 n°37995 « copropriété Valsnow »)

• Absence d’atteinte à la sécurité publique

A contrario, le juge n’a pas retenu la notion d’atteinte à la sécurité publique dans les cas suivants :

 Une maison desservie par une voie goudronnée occasionnellement empruntée par des véhicules agricoles, suffisamment accessible par les véhicules de sécurité incendie, même en hiver (CE 28 septembre 1994, n°115541 « Ministre de l’équipement, du logement, du tourisme »).

 La transformation d’ une grange en bâtiment destiné à abriter un centre de formation et des meublés touristiques dans une zone inondable d’aléa moyen (CAA de Nantes, 28 octobre 1998 « Ville d’Amboise »)

1.3. Principe de réciprocité

L’application de l’article R.111-2 s’attache à deux catégories de risques ou problèmes de salubrité ou sécurité publique :

 ceux engendrés par la construction elle-même,

 ceux subis par la construction

Le Conseil d’État a en effet jugé que, bien que la rédaction de l’article R.111-2 ne vise que les constructions qui créent un risque pour la sécurité et la salubrité publique, il est également applicable aux opérations qui subissent un risque.

La jurisprudence est constante sur ce point.

 Illégalité d’une autorisation de lotir à proximité d’une porcherie (CE 21 mars 1980 « Peyrusque » n°12888).

 En se fondant sur la seule circonstance que le projet pour lequel le permis a été sollicité n’impliquait pas la création d’une nouvelle unité d’habitation sans rechercher si l’extension de l’habitation projetée était de nature à aggraver les risques d’incendie pour les tiers, une cour entache son arrêt d’erreur de droit (CE 1er mars 2004 « Commune de Villelaure » n°209942)

2. Encadrement dans la mise en oeuvre de l’article R.111-2

2.1. Obligation de motivation

L’article L.424-3 du code de l’urbanisme prévoit : « lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Il en est de même lorsqu’elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d’urbanisme ».
La motivation doit comporter l’énoncé des considérations de fait et de droit qui fonde la décision de refus ou d’autorisation avec prescriptions spéciales et être adaptée au cas d’espèce.

Exemple : CE 1er décembre 2006 « Commune Saint-Denis » n°294131 : Le maire ne peut s’opposer pour des motifs de salubrité publique à des installations de radiotéléphonie mobile en ne se fondant sur « aucune donnée scientifique ».

2.2. Prescriptions spéciales précises

Elles doivent être précises afin de ne pas ouvrir au demandeur des possibilités d’interprétation. Elles ne doivent pas conduire à une refonte du projet. Elles doivent figurer dans la décision et ne peuvent pas renvoyer à une saisine ultérieure d’un service.
Même si l’autorisation est délivrée sans réserve, bien qu’un risque existe parce qu’il est de faible importance et qu’il ne justifie pas de prescription, il y a lieu d’informer le demandeur de ce risque dans la décision.

2.3. Contrôle du juge

La motivation devra être d’autant plus importante en cas de refus que le juge exerce son contrôle de manière différente selon qu’il y a refus ou octroi d’autorisation.
 En cas de refus d’autorisation de construire, le juge exerce un contrôle dit normal : il peut se faire communiquer l’ensemble des documents relatifs au risque existant (CE 10 avril 1974 « Min. Aménag.terr c/ Bole » n°92821).
 En cas d’octroi de l’autorisation : le juge exerce un contrôle restreint en recherchant l’erreur manifeste d’appréciation (CE 16 octobre 1974 « Coopérative agricole des producteurs du Gâtinais »)

Sources d’informations complémentaires

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Principaux textes de références :

R.111-2 du code de l’urbanisme

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1.1 du 06.08.2009	Club de Macon et DHUP