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1.6 Le règlement national d’urbanisme

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1.6.4. Les articles d’ordre public

Le règlement national d’urbanisme (RNU) comprend des règles générales sur l’aménagement et la constructibilité permettant de déterminer la faisabilité d’un projet.
L’application des règles du RNU dépend de l’existence de documents d’urbanisme locaux.
Certaines règles s’appliquent à l’ensemble du territoire : ce sont les règles d’ordre public.

1 Les articles applicables sur l’ensemble du territoire national

Les règles du RNU sont applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux faisant l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable, ou dispensés de toute formalité. Elles ne sont toutefois pas applicables aux constructions, aménagements, installations et travaux à caractère temporaire.
En application de l’articleR.111-1, certains articles sont applicables sur l’ensemble du territoire, en raison de leur caractère d’ordre public, afin de préserver notamment la salubrité publique, la sécurité publique, le patrimoine, l’environnement et les paysages et permettent à l’autorité compétente d’émettre des prescriptions ou de refuser un projet.

L’article R.111-2 concerne les projets susceptibles de porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, du fait de leur situation, leurs caractéristiques, leur importance ou leur implantation à proximité d’autres installations.
L’articleR.111-4 concerne les projets de nature, par leur localisation et leurs caractéristiques, à compromettre la conservation ou la mise en valeur d’un site ou de vestiges archéologiques.
L’article R.111-15 concerne les projets de nature, par leur importance, leur situation ou leur destination, à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement.
L’article R.111-21 concerne les projets de nature, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments, à porter atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales.

2 Les motivations d’ordre public

2.1 La sécurité publique et la salubrité

Article R 111-2 : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».
Cet article concerne aussi bien l’atteinte à la sécurité et à la salubrité que peuvent subir les usagers de la construction que celles que peuvent subir les tiers alentour.

2.1.1 La sécurité

La nature du risque
risques résultant de l’activité humaine (installations industrielles, produits dangereux, exploitation du sous-sol, transport, stockage et distribution de l’énergie, ...) ;
risques d’incendie, défense incendie suffisante, accès des véhicules de secours, ... ;
risques liés à la circulation routière, sécurité des usagers (accès dangereux par exemple) ;
risques naturels (inondations, coulées de boues, avalanches, affaissements, érosions ou éboulements, ...) éventuellement aggravés par les activés humaines précitées.

La connaissance du risque
Elle repose sur différentes sources qui permettent d’identifier les différents risques.
Existence de documents opposables ou non :

- Servitudes d’utilités publiques : prescriptions des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), des plans de prévention des risques naturels (PPRN), des plans de prévention des risques miniers (PPRM), zones de danger autour des sites SEVESO ...
- Documents non directement opposables : atlas des zones inondables, plan de prévention des risques prescrits (PPR), différentes cartes établies par les services tels les systèmes d’information géographique (SIG), les cartes de risques établies par le Bureau des Recherches Géologiques et Minières (BRGM), décrets de classement et cartographie des routes à grande circulation, ...

Connaissance du site : informations communiquées par la commune, analyse du dossier, visite sur le terrain, ...
Consultation des services :
Indépendamment des consultations obligatoires, (gestionnaire de la voie par exemple) la connaissance du risque peut nécessiter d’autres consultations, afin de permettre d’apprécier l’importance du risque au vu du projet présenté : gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel (GRT GAZ), gestionnaire du réseau de transport d’électricité (RTE), service départemental d’incendie et de secours (SDIS), DREAL, ...
Même en cas de consultation facultative, il faut impérativement tenir compte de l’avis produit lors de la délivrance de la décision (CAA Bordeaux 15 avril 2009 n°06BX01454).

La motivation
Au vu de cette analyse, il conviendra d’apprécier si le projet présente ou aggrave un risque.
Si le risque est avéré, le projet pourra être refusé ou accepté sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales.
Dans ce cas, la décision doit comporter les considérations de droit et de fait et faire apparaître la description du risque clairement établi et démontré, ainsi que les éléments du projet qui justifient l’atteinte à la sécurité. Un projet peut porter atteinte à la sécurité des usagers de la construction projetée ou à des tiers , par sa localisation ou par sa conception.

En cas d’autorisation, lorsque des prescriptions sont imposées, elles doivent être suffisantes pour réduire les risques (ex : prescrire l’emplacement d’un accès dans le cadre d’une déclaration préalable pour un lotissement), sans pour autant avoir pour effet de modifier le projet de façon substantielle (ex : ne pas imposer la surélévation d’un plancher pour un permis de construire en zone inondable). Si une modification substantielle du projet s’avère toutefois nécessaire, il convient d’opposer un refus à la demande d’autorisation. Il appartient alors au demandeur de déposer un nouveau dossier pour un projet ne portant pas atteinte à la sécurité.

2.1.2 La salubrité

L’atteinte à la salubrité
La notion de salubrité au sens de l’article R.111-2 recouvre la protection contre les atteintes à la santé publique, voire les atteintes à la qualité de vie. Elle s’apprécie au vu du projet et de son environnement :

installations polluantes : agricoles (élevage, silo, ...) industrielles, ... ;
pollution du sous-sol (friches industrielles, décharges, ...) ;
présence de nuisances : poussière, bruit, odeur, fumées, ... ;
danger pour la santé : défaut d’alimentation en eau potable (alimentation par puits individuel), impossibilité de réaliser un assainissement, ... ;
absence ou insuffisance de réseaux (station d’épuration saturée).

L’appréciation de l’atteinte à la salubrité
Existence de documents opposables ou non :
Documents et servitudes opposables : périmètres de captage d’eau, prescriptions des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), zones de danger autour des sites SEVESO, règlement sanitaire départemental (RSD) dès lors qu’il se réfère aux objectifs fixés par l’article L.421-6 du code de l’urbanisme en matière d’occupation et d’utilisation des sols.
Documents non directement opposables aux autorisations d’urbanisme : différentes cartes établies par les services SIG, listes ou cartographies des « points noirs » (identification station d’épuration saturée ou polluante, ...), schémas d’assainissement, arrêtés préfectoraux pris en application de la législation relative aux ICPE ...
Connaissance du site : informations communiquées par la commune, analyse du dossier, visite sur le terrain, ...

Consultation des services :
Indépendamment des consultations obligatoires, la connaissance d’une possible atteinte à la salubrité peut nécessiter d’autres consultations auprès notamment des services déconcentrés compétents, afin de permettre d’apprécier la faisabilité du projet présenté.
Il convient là encore de prendre en compte ces avis nonobstant leur caractère facultatif.

La motivation
Au vu de cette analyse, il conviendra d’apprécier si le projet porte atteinte ou non à la salubrité.
Si l’atteinte est avérée, le projet pourra être refusé ou accepté sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales.

Deux situations peuvent se présenter :

Le projet est exposé à des nuisances ou à proximité d’installations nuisantes, dans ce cas, la décision doit comporter les considérations de droit et de fait et aire apparaître la description de la nuisance et définir clairement l’atteinte.

exemple :

« Le projet se situe à xx mètres d’un bâtiment d’élevage porcin de xx truies, qui génère une zone de recul de xx mètres, au titre de l’article xx du règlement sanitaire départemental.
En application de l’article L.111-3 du code rural, il doit être fait application des mêmes distances d’éloignement pour la construction d’une habitation occupée par un tiers.
La construction projetée qui ne respecte pas la zone de recul imposée porte atteinte à la salubrité publique, et doit être refusée selon les dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme »

exemple :

« Le projet se situe à xx mètres d’un bâtiment d’élevage classé en ICPE et soumis à déclaration, au titre du code de l’environnement. L’arrêté préfectoral édictant les prescriptions applicables au bâtiments d’élevage soumis à déclaration fixe une règle de distance de xx mètres.
L’arrêté préfectoral n’est pas directement opposable aux autorisations d’urbanisme. Il n’est donc pas possible de fonder un refus sur le non respect des règles d’éloignement édictées par cet arrêté.
Toutefois, le projet porte atteinte à la salubrité publique. Il doit donc être refusé, mais sur le seul fondement des dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme »
Le projet génère une atteinte à la salubrité, dans ce cas, la décision doit comporter les considérations de droit et de fait et faire apparaître clairement les nuisances créées.

exemples :

1.« le projet d’un bâtiment à usage d’habitation dont le dispositif d’assainissement non collectif ne prévoit pas de pré-traitement conforme à la réglementation, présente un risque de pollution de la nappe phréatique. Ainsi le projet est de nature à porter atteinte à la salubrité publique et doit être refusé selon les dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme »
2.« Le projet d’habitation envisagé n’est pas desservi par un réseau public de distribution en eau potable. Il prévoit une alimentation par forage individuel, dont l’eau n’est pas potable, le projet présenté, est de nature à porter atteinte à la salubrité et à la santé des occupants et doit être refusé selon les dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme ».

Jurisprudences :

« Extension d’un silo à céréales dont les activités entrainent une aggravation du bruit et une augmentation du volume des poussières dégagées à l’extérieur risque de porter atteinte à la salubrité des lieux avoisinants. (CE 22 juillet 1992, Sté d’exploitation des Ets Marchais) »
« Construction d’une centrale à béton à proximité d’habitations (CE 28 avril 1989, Sté Béton contrôlé Roujanais) »

En cas d’autorisation, lorsque des prescriptions sont imposées, elles doivent être suffisantes pour réduire les risques de nuisance (ex : prescrire l’ajout d’un bac de décantation en complément du dispositif d’assainissement proposé), sans pour autant avoir pour effet de modifier le projet de façon substantielle (ex : ne pas imposer le déplacement de l’habitation au-delà des marges de recul imposées par le RSD). Si une modification substantielle du projet est nécessaire, la demande doit faire l’objet d’un refus. Il appartient alors au demandeur de déposer un nouveau dossier pour un projet ne portant pas atteinte à la salubrité publique.

2.2 Les préoccupations d’environnement

Article R.111-15 : « Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L.110-1 et L.110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement ».

2.2.1 L’environnement fait partie du patrimoine commun de la nation

Les projets de construction ou d’aménagement doivent respecter les préoccupations d’environnement mentionnées à l’article L.110-1 du code de l’environnement.
« Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable. »

2.2.2 La connaissance des sites

L’appréciation d’un projet dans son environnement ne repose sur aucun document opposable.
Toutefois, les espaces sensibles font l’objet de différentes protections, et sont répertoriés ou cartographiés, sous forme de référentiels, atlas, ou de classements au titre du patrimoine.
Ainsi, la localisation des projets dans des sites figurant au patrimoine mondial de l’UNESCO, dans un parc naturel régional (PNR), dans des sites classés en natura 2000, dans des unités paysagères répertoriés par l’atlas des paysages, dans des périmètres de zone importante pour la conservation des oiseaux (ZICO), de zones naturelles d’intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) ou de zones humides permettra d’examiner et d’apprécier le respect des préoccupations environnementales.
Lorsque les projets sont concernés par une protection, et selon l’importance de l’opération envisagée, la consultation des architectes et paysagistes conseil, du conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE) et des services compétents de la DREAL et de la DDT peut s’avérer nécessaire.

2.2.3 La motivation

Compte tenu de son importance, sa situation ou sa destination, et le cas échéant, après avis des services compétents, il peut s’avérer que le projet soit de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement (atteinte aux paysages, à la préservation d’espèces animales ou végétales, risques pour la ressource en eau, les équilibres écologiques, ...).
Dans ce cas, l’article R.111-15 permet uniquement d’imposer des prescriptions spéciales visant à en diminuer l’impact. En cas d’atteinte aux paysages, il est toutefois possible d’opposer un refus sur le fondement de l’article R.111-21.
Si la décision comporte des prescriptions, elles doivent être motivées et justifiées par le respect des préoccupations environnementales (conservation des boisements, préservations d’essences rares, ...).
La décision doit décrire le caractère sensible du site, la nécessité de le préserver, démontrer l’impact du projet dans son environnement et justifier les conséquences dommageables, voire irréversibles (destruction de l’habitat d’une espèce protégée, obstacle à un couloir de migration. L’étude d’impact et l’évaluation environnementale peuvent être utilement exploitées à cette fin.
En outre, dans de nombreux cas, un projet ne respectant pas les préoccupations environnementales, définies à l’article R.111-15, sera également susceptible de porter atteinte à d’autres enjeux, tels que la salubrité (article R.111-2) ou la préservation des espaces naturels ou urbains (article R.111-21).

2.3 La sauvegarde des sites et des paysages

ArticleR.111-21 : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ».

2.3.1 Le champ d’application

Les dispositions de l’article R.111-21 ne sont pas applicables dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) et dans les territoires dotés d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) approuvé, qui comportent leur propre règlement.
Pour faire application de l’ article R.111-21, il est nécessaire que le site concerné par le projet ou les lieux avoisinants présentent une certaine qualité (architecture de qualité, environnement boisé, paysage spécifique, ...) et que le projet porte une atteinte manifeste à cet environnement (architecture totalement étrangère, destruction totale d’un boisement de qualité, mitage d’un paysage naturel, ...).
Il n’est pas nécessaire que le site fasse l’objet d’une protection particulière, ni d’un classement ou une inscription au titre du code du patrimoine ou du code de l’environnement.

2.3.2 La connaissance des sites

L’appréciation d’un projet au regard de l’intégration par rapport à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ne repose sur aucun document opposable.
Toutefois, il peut s’appuyer sur les différents documents établis au titre de la protection des espaces sensibles, répertoriés ou cartographiés sous forme de référentiels, atlas ou de classements au titre du patrimoine (patrimoine mondial de l’UNESCO, atlas des paysages, natura 2000, ...).
La connaissance des sites peut également s’apprécier au regard de cartes (IGN par exemple avec les reliefs et de nombreuses informations) , photographies aériennes.
L’examen au titre de l’article R.111-21 ne s’apprécie pas qu’au regard de la qualité du projet lui-même, mais surtout au vu de son intégration dans son environnement.
Ainsi, un projet de qualité peut faire l’objet d’une opposition, s’il ne s’intègre pas dans le paysage environnant (ex : projet ne correspondant pas à des caractéristiques architecturales locales ...).
L’article R.111-21 permet en outre de prendre en compte les avis simples de l’architecte des bâtiments de France (ABF), notamment pour des projets hors co-visibilité, ou lors d’une consultation facultative pour un projet sur un immeuble non protégé, mais présentant un intérêt architectural (ex :modification d’un moulin, d’un pigeonnier, ...).
Comme il s’agit d’une règle appréciative, il est recommandé de solliciter l’architecte conseil, le paysagiste conseil ou le CAUE, voire l’ABF (avis simple) afin d’obtenir leur avis sur l’intégration des projets et développer un argumentaire.
La mission du service instructeur est de détecter les projets susceptibles de présenter des difficultés d’intégration et de solliciter les avis des services compétents pour l’aider dans la décision à proposer à l’autorité compétente, fondée sur des éléments solidement argumentés.

2.3.3 La motivation

Compte tenu de sa situation, son architecture, ses dimensions ou son aspect extérieur un projet « peut être de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ».
Dans ce cas, l’article R.111-21 permet d’imposer des prescriptions spéciales permettant d’améliorer l’intégration du projet. Il permet également, le cas échéant, de refuser le projet.
Une décision comportant des prescriptions ou s’opposant à un projet doit être motivée et justifiée. En cas de refus, la décision doit décrire l’intérêt et la qualité de l’environnement rural ou urbain dans lequel doit s’insérer le projet, l’intérêt de le préserver, démontrer les dommages que lui causerait la construction envisagée ou l’aménagement projeté.
Dans la plupart des cas, la motivation d’une décision fondée sur l’article R.111-21 nécessite une visite sur le terrain. Cette visite permet d’appréhender avec précision l’environnement du projet, qu’il soit naturel ou construit. Elle peut ainsi s’avérer utile pour apprécier l’impact du projet sur son environnement.
Il convient également le cas échéant d’exploiter l’avis de l’ABF, y compris s’il s’agit d’une consultation obligatoire avec avis simple ou d’une consultation à titre facultatif.

2.4 La conservation ou la mise en valeur des sites et vestiges archéologiques

Article R.111-4 : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature, par sa localisation et ses caractéristiques, à compromettre la conservation ou la mise en valeur d’un site ou de vestiges archéologiques ».

Le champ d’application des prescriptions d’archéologie préventive est défini aux articles L.521-1 et suivants du code du patrimoine et par le décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 « relatif aux procédures administratives et financières en matière d’archéologie préventive ».
Un champ d’application géographique :
Le préfet de région peut définir des zones à l’intérieur desquelles les projets sont présumés devoir faire l’objet de « prescriptions archéologiques ». L’arrêté de zonage est publié au recueil des actes administratifs de la préfecture, après transmission au préfet par le préfet de région (L.522-5 du code du patrimoine).
En dehors des « zones de présomption », le préfet de région peut toutefois demander au maire de lui communiquer le dossier de demande de permis ou la déclaration préalable, s’il dispose d’informations lui indiquant que le projet est susceptible d’affecter le patrimoine archéologique. L’autorité compétente peut également saisir le préfet de région de son propre chef (articles 6 et 7 du décret n°2004-490 du 3 juin 2004).
La connaissance des sites peut résulter de l’existence de cartes, de sources historiques ou de listes identifiant les sites. Certains sites non répertoriés peuvent avoir été découverts à l’occasion d’autres opérations ou fortuitement.
Un champ d’application matériel :
Les projets susceptibles de faire l’objet de prescriptions au titre de l’« archéologie préventive » sont listés à l’article 4 du décret n°2004-490 du 3 juin 2004 :
A l’intérieur des « zones de présomption », les dossiers des projets soumis à permis de construire, à permis d’aménager ou à permis de démolir doivent obligatoirement être transmis au préfet de région, lorsqu’ils portent sur des emprises au sol supérieures à un seuil fixé dans l’arrêté de zonage. En l’absence de fixation de ce seuil, l’ensemble des dossiers des projets soumis à permis de construire, à permis d’aménager ou à permis de démolir doit être transmis.
A l’intérieur mais aussi en dehors des « zones de présomption », doivent être transmis au préfet de région les dossiers des lotissements de plus de 3 hectares et ceux des affouillements ou exhaussements liés à des opérations d’aménagement d’une superficie supérieure à 10 000 m2 et affectant le sol sur une profondeur de plus de 0,50 mètre. S’agissant des exhaussements et des affouillements, les seuils peuvent être réduits sur tout ou partie de la « zone de présomption » dans l’arrêté de zonage, si le préfet région estime que les circonstances locales en terme de préservation du patrimoine archéologique l’exigent.
Les projets soumis à déclaration préalable au titre du code de l’urbanisme ne sont pas concernés par ces dispositions.

Attention ! : La mise en œuvre de cet article n’implique pas que le projet se situe obligatoirement dans une zone délimitée par les services de la DRAC au titre de l’article L.522-5 du code du patrimoine.

Les projets concernés doivent être soumis à l’avis du préfet de région dans les conditions définies à l’articleR.425-31 du code de l’urbanisme. Le dossier de demande doit ainsi être transmis par le préfet au préfet de région. La décision ne peut intervenir avant que le préfet de région ait statué sur les prescriptions d’archéologie préventive. Le délai d’instruction est en outre majoré d’un mois (article R.423-4 du code de l’urbanisme).

Après consultation de la DRAC et sur avis du préfet de région, le projet peut être refusé ou assorti de prescriptions.
S’il est prescrit des fouilles ou un diagnostic préventif, l’autorisation peut être délivrée. Elle sera assorti de prescriptions relatives aux opérations d’archéologie préventive, et les travaux ne pourront être commencés avant l’achèvement de ces opérations (L.425-11 du code de l’urbanisme).
S’il est prescrit une préservation du site, le projet sera refusé.

A savoir :
En cas de prescriptions de diagnostic ou de fouilles, le délai de validité de l’autorisation est suspendu jusqu’à l’achèvement des opérations d’archéologie préventive.

Sources d’informations complémentaires