La règle de constructibilité limitée n’est pas un principe d’inconstructibilité absolu.
Les communes sans document d’urbanisme peuvent accueillir des constructions :
dans la ou les parties actuellement urbanisées ;
hors des parties urbanisées, suivant quatre exceptions limitativement énumérées.

1.Signification et origine de la règle de constructibilité limitée

Article L.111-1-2 du code de l’urbanisme :
« En l’absence de plan local d’urbanisme (PLU) ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune :
1° L’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ;
2° Les constructions ou installations nécessaires à des équipements collectifs, à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à l’exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d’opérations d’intérêt national ;
3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l’extension mesurée des constructions et installations existantes ;
4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal si celui-ci considère que l’intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, qu’elles n’entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n’est pas contraire aux objectifs visés à l’article L.110 et aux dispositions des chapitres V et VI du Livre 1er ou aux directives territoriales d’aménagement précisant leurs modalités d’application ».

Cet article introduit le principe de la constructibilité limitée sur le territoire des communes dépourvues de PLU ou de document de planification urbaine en tenant lieu.
L’objectif initial de cet article était d’inciter les communes à organiser la gestion de leur sol et de lutter contre l’urbanisation dispersée, en n’autorisant que quelques exceptions justifiées par les nécessités de l’agriculture, la réalisation des équipements publics, la protection du voisinage ou la sauvegarde des droits acquis.
Depuis, de nombreux documents d’urbanisme ont été élaborés et les objectifs du texte ont évolué pour prendre également en compte la lutte contre la désertification des campagnes, devenu un nouvel objectif en complément des précédents. Il s’agit non pas de limiter les constructions ponctuelles des petites communes mais de limiter l’urbanisation diffuse, c’est-à-dire la construction d’une multitude de constructions anarchiques.

2.Champ d’application de l’article

L’article L.111-1-2 s’applique dans toutes les communes qui n’ont pas de document d’urbanisme approuvé, y compris à celles qui ont prescrit un tel document jusqu’à ce qu’il soit opposable : PLU, carte communale, anciens plans d’aménagement de zone (PAZ) et plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV). En cas de document d’urbanisme partiel, l’article L.111-1-2 ne s’applique que sur la partie du territoire non couverte par le document d’urbanisme.
Lorsque le document d’urbanisme applicable a été annulé ou a été déclaré illégal par le juge administratif, le document d’urbanisme précédent s’applique. S’il n’y avait pas de document précédemment ou si le document précédent est illégal, l’article L.111-1-2 est applicable.

3.L’examen de la demande

L’instructeur doit résoudre successivement plusieurs questions :
le terrain de la demande se situe t-il dans une partie actuellement urbanisée?
si oui, il doit examiner les autres règles applicables à la demande ;
si non, en fonction du contenu de la demande il devra se demander si le projet entre dans l’une des exceptions qui autorisent la construction.

• 3.1. Qu’est-ce que la partie actuellement urbanisée (PAU)?

  

La frange de la zone construite fait partie de la PAU sauf rupture objective (dénivelé, rupture physique).

• • 3.1.1. Appréciation du caractère urbanisé du secteur

    La PAU de la commune regroupe « un nombre suffisant d’habitations desservies par des voies d’accès ». Elle comprend, outre le secteur construit, les terrains qui entourent immédiatement ces secteurs.

L’appréciation du caractère urbanisé d’un secteur dépend étroitement des circonstances locales, notamment du type d’habitat, dense ou plus diffus, que l’on trouve dans les environs. Dès lors, il ne saurait y avoir de définition et encore moins de critères nationaux de la PAU. Cette notion est laissée à l’appréciation de l’autorité locale, sous le contrôle du juge.
L’identification de ces secteurs s’effectue à partir d’une vision quasi-photographique de la structure du bâti, sans idée préconçue de ce que doit être une urbanisation. A ainsi été reconnu comme constituant une PAU un secteur urbanisé de façon linéaire.
Par ailleurs, la PAU ne se limite pas au centre du bourg : plusieurs secteurs ou hameaux de la commune peuvent répondre à ces critères et constituer plusieurs PAU.
Par exemple, ont été reconnus comme constituant la PAU des terrains nus en dehors d’un espace construit mais situés en bordure d’un secteur urbanisé (frange de la zone construite).

A savoir : La distance entre les constructions n’est pas un critère déterminant à lui seul car le tissu « urbain » peut être à l’origine dense ou lâche : l’organisation est fonction de la tradition locale.
Ainsi une même distance d’éloignement entre le projet et les autres constructions peut être utilisé à l’appui d’autres critères comme démontrant que le projet se situe dans ou hors de la PAU, selon les caractéristiques des lieux.
Il faut donc se garder de toute application systématique des distances citées dans les jugements et arrêts, qui ne font bien souvent autorité qu’« au regard des circonstances de l’espèce ».

• • 3.1.2. Existence d’une coupure d’urbanisation

    Dans certains cas, les terrains jouxtant les zones bâties ne sont pas considérés comme faisant partie de la PAU lorsqu’ils en sont séparés par une coupure physique et objective et qu’ils forment une entité nettement séparée de la partie urbanisée.
    Par exemple, les éléments suivants ont pu dans les circonstances de l’espèce être reconnus comme une coupure d’urbanisation séparant le terrain de la PAU :
    une voie de taille importante, une dénivellation de terrain d’environ 400 mètres et une voie ferrée, un chemin départemental et un ruisseau ;
    un projet, situé en bordure d’une voie communale le long de laquelle sont disséminées quelques habitations, et se trouvant du côté non urbanisé de cette voie.
    Attention : Il faut ici encore se garder de toute généralisation : une route ou un dénivelé pourra selon son importance ne pas matérialiser une telle coupure.

• • 3.1.3. Le terrain est situé en PAU

    L’article L.111-1-2 ne s’oppose pas à l’implantation de la construction. Le terrain est constructible si les autres articles du RNU et les servitudes n’y font pas obstacle.

• • 3.1.4. Le terrain n’est pas situé en PAU

    Si le terrain est située hors d’une PAU, il est en principe inconstructible sauf s’il bénéficie de l’une des quatre exceptions qui conduisent à déroger à la règle de constructibilité limitée : trois exceptions par nature et une exception justifiée par l’intérêt communal.

• • • 3.1.4.1. Les exceptions prévues au premier alinéa de l’article (L.111-1-2 1°)?

Une « construction existante » est une construction qui existe légalement sur le terrain au jour de la décision. La seule mention au cadastre n’est pas suffisante.

A savoir : Une ruine est considérée comme un terrain nu.

Attention ! Si la construction existante est en trop mauvais état pour être considérée comme une construction existante elle ne pourra pas être autorisée au titre de l’article L.111-1-2 1°. Mais d’autres articles du code permettent peut-être sa reconstruction.

Le projet peut relever de plusieurs opérations à la fois, l’autorisation sollicitée peut par exemple à la fois entraîner un changement de destination et la réfection d’un bâtiment existant.
L’adaptation, la réfection et l’extension ne peuvent en aucun cas donner lieu à la reconstruction totale d’un bâtiment ou d’une installation. Toute reconstruction est considérée comme une construction nouvelle.

L’adaptation d’une construction existante
Il s’agit d’autoriser des travaux de confort, de commodité, de mise aux normes, comme par exemple la création d’ouvertures pour aménager une salle de bains dans un volume existant.

La réfection d’une construction existante
Il s’agit de permettre le réaménagement d’une construction en mauvais état sans aller jusqu’à sa reconstruction. La construction existante doit avoir une certaine consistance, sinon il s’agira d’une nouvelle construction.
Cette notion est proche de celle d’adaptation, c’est pourquoi les deux notions sont souvent visées ensemble. Des travaux qui n’ont pas « pour effet de modifier les dimensions ou l’aspect général de la construction » constituent une adaptation et réfection de la construction existante au sens de l’art. L.111-1-2.

Le changement de destination d’une construction existante
Le changement de destination consiste à transformer avec ou sans travaux une construction existante en l’une des destinations suivantes : habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerce, artisanat, industrie, exploitation agricole ou forestière, entrepôt, les constructions et installations nécessaire aux services publics ou d’intérêts collectifs.

L’extension d’une construction existante
C’est un agrandissement de la construction initiale. L’extension suppose un lien à la construction initiale par un élément physique, par exemple un auvent, une surélévation, l’ajout d’un nouveau bâtiment accolé au bâtiment initial.
Mais l’extension ne doit pas aller jusqu’à créer une nouvelle construction.
Ainsi un garage accolé à l’habitation ou une piscine reliée à la construction existante par un auvent pourront être autorisés au titre de l’extension des constructions existantes.
Pour apprécier si l’on est en présence de l’extension d’un bâtiment existant, l’article L.111-1-2 ne fixe aucun seuil chiffré : il y a lieu de comparer les surfaces créées aux surfaces bâties existantes. Une extension est relativement faible, il ne peut s’agir du doublement d’une construction.
Lorsque les surfaces nouvelles excèdent la proportion raisonnable de ce que l’on peut qualifier d’extension, le projet doit être traité comme s’il s’agissait d’une construction nouvelle.

• La construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales.

Ce dernier cas de figure a été introduit par l’article 31 de la loi Mobilisation pour le Logement du 25 mars 2009. Cette modification de l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme, votée sur proposition d’un Sénateur de Seine-Maritime, vise essentiellement à autoriser les constructions destinées à l’habitation et qui seraient comprises dans des enceintes agricoles comparables aux « clos-masures » du pays de Caux.
Ainsi, l’autorisation de construire pourra-t-elle être délivrée si le bâti se caractérise par la présence de plusieurs bâtiments lesquels forment dans la plupart des cas une cour intérieure de nature à créer une impression d’espace clos délimitant un périmètre.
Ces restrictions doivent être prises en compte avec la plus grande vigilance pour éviter que l’exception ainsi mentionnée n’aboutisse à favoriser un habitat dispersé, ce qui irait à l’encontre du principe de constructibilité limitée énoncé dans cet article.

• • • 3.1.4.2. Le projet peut-il être qualifié de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à l’exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d’opérations d’intérêt national (L.111-1-2 2°)?

Il s’agit, d’une façon générale, de projets ayant une contrainte de localisation de par leur fonction.
Constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs
Les équipements collectifs publics ou privés, ainsi que les bâtiments liés à ces équipements se situant ordinairement hors des agglomérations font partie de cette catégorie.
Ont ainsi été considérés comme des équipements collectifs au sens de cet article des stations de pompage, des relais hertziens, des stations d’épuration, des décharges, des stations services, un parc de loisir ou encore une usine d’incinération des ordures ménagères. Les éoliennes destinées à la production et à la revente d’électricité entrent également dans cette catégorie.
Au contraire, un bar-restaurant et trois logements sur un domaine skiable n’ont pas été considérés comme nécessaires à l’équipement collectif.

Constructions et installations nécessaires à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage
Sont concernés les blocs sanitaires et les locaux en dur n’ayant pas vocation d’habitat mais présentant une utilité technique (buanderie, cellier, espace de stockage du bois,...)

Constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles
Il s’agit de projets utiles à des objectifs d’aménagement ou de mise en valeur de l’espace rural ou naturel. Peuvent ainsi être autorisés des bâtiments forestiers tels que scieries, des bâtiments liés à des carrières, ou encore des mines. Les bâtiments agricoles, tels que des exploitations agricoles nouvelles ou des bâtiments liés à des exploitations agricoles (logement de l’exploitant, remise de matériel), font également partie de cette catégorie.
N’ont pas été considérés comme des bâtiments nécessaires à l’activité agricole : un stand de vente de produits agricoles, et un relais (abri) de chasse.
Il faut vérifier dans tous les cas le lien de nécessité entre la construction envisagée et l’activité, ou entre la construction envisagée et l’exploitation des terrains au vu du dossier présenté.

Attention ! : Le lien de nécessité ne dépend pas de la qualité ou de la non-qualité d’agriculteur du demandeur. L’autorité administrative compétente ne peut pas refuser un permis de construire au motif que le propriétaire n’est pas agriculteur. A l’inverse, le permis de construire peut être refusé même si le demandeur justifie de sa qualité d’agriculteur, puisque la profession d’agriculteur exercée par le requérant n’est pas une circonstance suffisante à elle seule pour conférer à son activité le caractère agricole

Le lien de nécessité doit s’apprécier de manière concrète, au vu des éléments fournis. Ainsi il a été jugé que la construction d’un abri de bétail non loin de bâtiments existants et pouvant être utilisée aux mêmes fins n’était pas nécessaire à l’exploitation agricole. Mais un changement de siège d’exploitation suffisamment explicité par un exploitant agricole peut justifier que le projet soit autorisé au titre de cet article même s’il se situe à 3 km de l’actuel siège d’exploitation.

Constructions et installations nécessaires à la réalisation d’opérations d’intérêt national
Sont considérés comme des opérations d’intérêt national, les travaux relatifs à certains territoires listés à l’article R.121-4-1 du code de l’urbanisme.

• • • 3.1.4.3. Le projet peut-il être qualifié de constructions ou installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l’extension mesurée des constructions et installations existantes (L.111-1-2 3°)?

L’incompatibilité avec le voisinage peut être due à la dangerosité (poudrerie) ou à l’incommodité (activités polluantes) des activités. Elle peut aussi être occasionnée par des nuisances olfactives (élevages) ou sonores (activités bruyantes telles que taille de pierres, scierie, stand de tir,....).

Conclusion : Si le projet répond à l’une de ces exceptions et si les autres articles du RNU n’y font pas obstacle, l’article L.111-1-2 ne s’oppose pas à l’implantation de la construction

• • • 3.1.4.4. Le projet bénéficie t-il d’une exception justifiée par l’intérêt communal (L.111-1-2 4°)?

• • • • 3.1.4.4.1. Portée de l’exception
        La délibération motivée peut porter sur une ou plusieurs constructions ou sur une opération de taille modeste en rapport avec la taille de la commune. Ainsi, il peut être admis communément un lotissement de trois ou quatre lots. Une zone d’aménagement concerté (ZAC) est nécessairement une opération importante qui ne peut pas relever d’une délibération motivée. Il n’y a aucun seuil ou critère généraux pour d’autres types de projets. Ceux-ci doivent être examinés au cas par cas, en fonction de leur importance et de l’importance de la commune.

Attention ! Lorsque plusieurs délibérations visent à autoriser des projets de construction successivement, il faut appeler l’attention du conseil municipal sur l’intérêt de s’orienter vers l’étude d’une carte communale ou d’un PLU. Mais le refus de la commune de s’engager dans une telle démarche ne peut pas fonder de refus d’autorisation. Chaque demande doit être analysée au cas par cas.

• • • • 3.1.4.4.2. Motivation de la délibération
        Rôle de la commune
        Le conseil municipal doit justifier de l’intérêt du projet pour la commune. Le motif est apprécié localement par le conseil municipal. Il peut s’agir d’une motivation par rapport à la démographie, à l’emploi, au budget communal, à la profession du demandeur, au besoin de services et à la lutte contre la désertification, à la survie d’équipements publics (par exemple une école).
        Une simple énumération des motifs de l’article L.111-1-2 4° « la construction ne porte pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels etc.... » n’est pas suffisante.
        Le conseil municipal doit préciser pour chaque construction, et d’une manière concrète, les raisons pour lesquelles il estime qu’il est de l’intérêt de la commune d’autoriser le projet Exemple : « le conseil municipal estime qu’il est de l’intérêt de la commune d’autoriser cette habitation qui abritera une famille de six enfants en âge scolaire, qui permettront de ce fait, le maintien de la classe unique du village »,....
        Rôle de l’État
        L’État n’a pas à examiner le bien-fondé de l’intérêt de la commune. Le contrôle ne doit pas s’exercer sur les motifs invoqués mais simplement sur le fait qu’il faut que la délibération contienne les éléments justifiant l’intérêt communal de la construction ou de l’installation.
        Une fois que l’État s’est assuré du contenu formel de la délibération, le contrôle s’exerce sur quatre points :
         le projet ne doit pas porter atteinte à la protection d’un paysage ou d’un espace naturel reconnus comme étant remarquables ou dignes d’être préservés. Il ne s’agit pas de protéger un espace naturel banal ;
         l’atteinte à la salubrité et la sécurité ;
         le projet ne doit pas induire de dépenses hors de proportion avec le budget communal. Il faut donc vérifier la présence des réseaux ;
         le projet ne contrevient pas aux grands enjeux nationaux ou aux règles de la directive territoriale d’aménagement qui interprètent les lois montagne et/ou littoral : seuls ces éléments sont opposables à l’article L.111-1-2.

Si le projet est convenablement motivé dans la délibération et ne contrevient pas aux points évoqués ci-dessus, l’article L.111-1-2 ne s’oppose pas à l’implantation de la construction.

Si la délibération n’est pas suffisamment motivée :
Le service instructeur doit alors inviter la commune à motiver correctement sa délibération afin que deux éléments soient présents :
la notion d’intérêt pour la commune ;
et le lien entre l’intérêt susvisé de la commune et la construction ou l’installation concernée.
Si, malgré les conseils, la délibération reste insuffisamment motivée ou n’est pas motivée, l’article L.111-1-2 s’oppose à l’implantation de la construction.

Sources d’informations complémentaires

Principaux textes de références :

L.111-1-2 du code de l’urbanisme

R.121-4-1 du code de l’urbanisme